Por Carlos Miguel Rodríguez, 03/08/2014
El proceso Constituyente de 1999 representó un escenario ideal para la deliberación democrática. A pesar de la hegemonía oficialista sobre la Asamblea Nacional Constituyente y la premura con que se realizaron los debates, la Constitución Bolivariana recogió un conjunto de propuestas de avanzada que se encontraban en la agenda pública desde la década de 1980. Buena parte de estos planteamientos provinieron de la sociedad civil y tenían por objetivo ampliar y fortalecer el control de la ciudadanía sobre los procesos políticos.
Precisamente, la constitución de un régimen político más participativo fue la principal orientación del nuevo texto constitucional, el cual incorporó en su articulado una amplia serie de postulados e instituciones destinadas a garantizar la participación ciudadana en los asuntos públicos. Entre estos, la Constitución ordenó la creación de los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP), entidades encargadas de garantizar la participación de los distintos actores locales en la planificación y gestión municipal.
Esta innovación institucional generó expectativas positivas tanto en el ámbito académico como entre los actores de la sociedad civil, debido a dos razones principales. Por un lado, el CLPP respondía a la necesidad de complementar el proceso de descentralización, tímidamente desarrollado desde 1989, con iniciativas para la transformación democrática de los gobiernos locales. En ese sentido, se reconocía que la transferencia de competencias no se reflejaría en cambios sociopolíticos reales si no se atendía el reto de modernizar la gestión local, lo que implicaba no solo su reestructuración gerencial sino sobre todo una renovación de la relación entre las autoridades municipales y los ciudadanos. Por el otro lado, el CLPP recogía en su visión original las perspectivas teóricas más innovadoras en materia de gestión pública, en particular el enfoque de la llamada “gobernanza moderna”.
Sin embargo, al cabo de quince años de este mandato constitucional, son pocas y aisladas las experiencias de gestión de estos Consejos que se consideran exitosas. En ese sentido, los CLPP forman parte del gran baúl de promesas constitucionales incumplidas. Las preguntas que surgen de inmediato son ¿cuáles han sido los factores que han incidido en este “fracaso”?; ¿por qué las expectativas levantadas con la creación de los CLPP no se han traducido en resultados?
A mi juicio, los factores que explican este fenómeno son fundamentalmente institucionales. Los teóricos del neo-institucionalismo describen las instituciones como las reglas que dan forma al orden colectivo y regulan las interacciones sociales; ellas definen lo que es correcto e incorrecto y, en consecuencia, establecen los incentivos que guían nuestro comportamiento. Pueden ser formales, como las leyes y contratos, o informales, como las convenciones sociales y las costumbres. En el caso de los CLPP, sus fallas pueden identificarse tanto en sus aspectos formales como informales.
En términos de su diseño formal, los distintos instrumentos legales aprobados para regular la creación y funcionamiento de los Consejos han incurrido en una serie de vacíos y desviaciones que han mermado su capacidad de materializar la participación ciudadana en las políticas públicas municipales.
En principio, la regulación centralizada de los mecanismos del CLPP contradijo su propósito de expresar la diversidad municipal existente en el país. De igual modo, la primera norma nacional, sancionada en 2002, aunque respetó en esencia el carácter plural y democrático de su composición y funcionamiento, dejó muchos vacíos políticos, técnicos y presupuestarios que afectaron su operatividad. Teniendo en cuenta el amplio conjunto de funciones otorgadas a los CLPP, muchas de ellas expropiadas al alcalde y su equipo, resultó paradójico que no se establecieran barreras sólidas a la cooptación y control de estas instancias por parte de las autoridades tradicionales.
Posteriormente, y ante la evidencia de que muchos alcaldes y dirigentes locales habían instrumentalizado los CLPP para reproducir prácticas clientelares, la reforma del 2006 buscó fortalecer la autonomía de los Consejos frente a los gobiernos locales, aunque en realidad sirvió para subordinar la participación ciudadana a los Consejos Comunales y, por esa vía, manipular políticamente su constitución. Esta orientación se profundizó aún más en la reforma del año 2010, la cual deformó el propósito central de los CLPP para convertirlos en instrumentos para la construcción de la sociedad socialista. Esto se reflejó en nuevos cambios en su integración que reforzaron aún más el control del Gobierno Nacional sobre estas instancias. La reforma del 2013, aunque no ha sido formalizada, fue aún más allá en este sentido.
En cuanto a los aspectos informales, los CLPP se propusieron como innovaciones institucionales que transformarían la dinámica política local propia de los municipios venezolanos, caracterizada por el predominio de prácticas clientelares, representativas y particularistas en la relación autoridades-ciudadanos. Sin embargo, en realidad lo que ocurrió en la mayor parte de los casos fue que esta lógica tradicional, aprovechando las debilidades legales de los CLPP, subordinó esta nueva instancia, convirtiéndola en un ente sin vocación participativa, integrado a través de cuotas partidistas o personales y con un funcionamiento limitado a refrendar y legitimar las decisiones de los poderes tradicionales.
En ese sentido, las dinámicas informales se impusieron a los cambios formales, lo que confirma que las innovaciones institucionales efectivas son, en realidad, más lentas, difíciles y complejas de lo que su simple aprobación jurídica suele indicar. Lo que hemos comprobado es que garantizar la participación ciudadana requiere mucho más que un simple mandato legal.
http://fundesmu.wordpress.com/2014/08/03/el-clpp-los-limites-del-cambio-institucional/
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