Por Olga Ramos, 18/12/2015
En la sección “El presupuesto educativo”, del
artículo Una Agenda Educativa Para Diputados, publicado el 28 de noviembre
en este blog, llamaba la atención sobre la poca rigurosidad y seriedad de la
discusión y aprobación de las leyes de presupuesto, en la última década en la Asamblea
Nacional. Ello ha tenido como lamentable consecuencia que, entre otros, el
sector educativo no cuente con un presupuesto ajustado a sus necesidades, ni
asociado a una planificación que permita garantizar, de forma progresiva, una
educación de calidad para todos, poniendo especial énfasis en la ampliación de
la cobertura y la calidad del sub-sistema de educación básica que tiene
carácter obligatorio, de acuerdo a lo que establece la Constitución.
En dicho artículo mencioné unas propuestas de
acción legislativa para abordar integralmente algunos de los problemas
asociados a la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto
del sector. En éste, quiero agregar una propuesta que ya hemos discutido con
otros matices, en diversos escenarios y que apunta a atender las deficiencias
que, en términos de infraestructura educativa, se mantienen en el sistema. Para
efectos prácticos, la llamaré “Ley de Inversión Educativa”.
Tal como ha venido funcionando el sistema
educativo, hay tres tipos de requerimientos que justifican la existencia de una
“Ley de Inversión Educativa”
Ampliación de la oferta
Hablar de
ampliación
de la oferta en educación básica, es hablar de, por una parte, la construcción de nuevas escuelas en lugares en
los que actualmente no hay oferta o es deficitaria, y por la otra, de tener suficientes
planteles para que todas las escuelas puedan trabajar a turno completo,
aspiración que tiene más de dos décadas en el país, que se propuso
concretamente como política pública en los 90s, y que pretendió materializarse
en 1999 con la adopción del modelo de “Escuelas Bolivarianas”. (Actualmente, a
pesar de la intención inicial de ese modelo, la intención de constituir
escuelas a turno completo, desapareció, por lo que se bautizaron como
“Bolivarianas”, escuelas de medio turno en los diversos niveles, por lo que
siguen existiendo múltiples infraestructuras en las que funcionan, con un
esquema de tiempo parcial dos y hasta 3 escuelas).
En 1999, cuando se nombró el primer Coordinador
de Escuelas Bolivarianas en el Ministerio de Educación, el Foro Educativo Venezuela, entregó un proyecto
que permitía, con una “ley”, tipo presupuesto-programa
de 10 años, asegurar la inversión en infraestructura, formación docente y
alimentación escolar, para garantizar que todas las escuelas de país pudieran
asimilarse al esquema de turno completo. Ese mismo proyecto fue entregado a los
primeros 5 coordinadores de ese modelo y en todos los casos, no pasó de
ser engavetado.
En ese momento, el Estado, a través de sus
poderes ejecutivo y el legislativo, pudo haber elaborado y aprobado su propio
proyecto, lo que hubiese permitido que, a esta fecha, el país tuviera 5 años contando con un modelo en el que todas
las escuelas funcionaran a tiempo completo, con docentes suficientes y con
alimentación para todos. En su lugar, el Ministerio se ha limitado a realizar
algunas nuevas construcciones y muchísimas promesas.
Una “Ley de Inversión Educativa” debería
tener como primer título, uno que permita saldar esta deuda con el país, en el
que se defina y desarrolle un plan de inversión, a largo plazo, que se haga
efectivo a través del mecanismo de “presupuesto-programa” (que permite asegurar
la ejecución presupuestaria de varios años) y que contemple, tanto la
construcción de nuevas escuelas para llevar la oferta educativa al alcance de
todos, como la que corresponda a eliminar el uso compartido de la
infraestructura escolar, permitiendo que todas las escuelas puedan pasar a
ofrecer turno completo.
En este punto, es importante hacer énfasis en
que la construcción de nuevas escuelas para ampliar la cobertura, no se
resuelve, en todos los casos, con grandes construcciones en las capitales de
los municipios y estados, o con una escuela por parroquia (como rezaba la
última promesa del ministerio cuando dijo que buscaría recursos en China), sino
con escuelas medianas o pequeñas que puedan localizarse donde está la
población, para que los estudiantes no tengan que recorrer largos trayectos
para poder asistir a clases o que, igualmente se queden fuera del sistema por
la imposibilidad hacerlo o de mudarse al poblado en el que se localiza la
escuela.
Este título, debe garantizar el acceso a la
información y la transparencia del esfuerzo de ampliación de la oferta
educativa y de la ejecución del presupuesto-programa, por lo que debe tener un
capítulo que determine el mecanismo de presentación de proyectos y de selección
de los contratistas, y otro que obligue al ejecutivo (en sus ámbitos nacional,
estadal y municipal coordinados) a poner a disposición del país, un sistema de
información abierto a la consulta de cualquier usuario, que incluya el
cronograma de construcciones programado, los lapsos y requisitos para presentar
proyectos, así como los criterios y resultados en el proceso de selección de
contratistas; y el proyecto de construcción de cada escuela, con sus plazos de
ejecución, los montos de inversión y el contratista seleccionado.
Mantenimiento de la planta física, mobiliario
y equipos
A pesar de que es obvio, el sistema parece
olvidar que una escuela construida y en funcionamiento, no permanece, tal como
fue entregada por el Ministerio, las Gobernaciones y las Alcaldías, a las comunidades,
por arte de magia. El mantenimiento de las escuelas en óptimo estado, requiere
de acciones preventivas y correctivas, menores, intermedias y mayores,
integrales o parciales que deben ser planificadas, programadas y financiadas
por el Estado. Ese debería ser el segundo título de una “Ley de Inversión
Educativa”.
En efecto, la complejidad y la demanda de
recursos de un sistema de mantenimiento, amerita planificación, programación y
garantía de recursos. Un
sistema escolar en óptimo estado, no se logra con esquemas sustentados en el
trabajo voluntario de las comunidades, que, en forma de colaboración, apelan a
una interpretación acomodaticia y errada del principio de corresponsabilidad,
para transferir a la ciudadanía,
responsabilidades que corresponden al Estado, transferencia que, en la mayoría
de los casos, no
está acompañada de los recursos económicos necesarios para asumirla. Pero
tampoco se logra con esquemas que no responden a una programación a largo
plazo.
Como ha quedado demostrado, esquemas como
“una gota de amor para mi escuela” o “Jornada Voluntaria de Mantenimiento
Preventivo” a ejecutarse en 335 escuelas del país, primero cada sábado, y
después cada fin de semana, no han contribuido de forma efectiva con el
mantenimiento de la infraestructura escolar. Incluso, la última versión de la
política que tiene al respecto el ministerio, el denominado “Plan de
Mantenimiento Preventivo”, no ha mostrado una programación completa y a largo
plazo que permita atender, de forma planificada, las necesidades reales del
sector.
Dada la complejidad y la demanda de recursos
de un sistema de mantenimiento, y para ilustrar un poco cuál sería el contenido
de este segundo título de la Ley, recordemos que en la escuela se debe
programar, en primer lugar, el mantenimiento preventivo de la infraestructura,
el mobiliario y los equipos, para garantizar su buen estado. Para ello, cada
comunidad educativa debe contar con los recursos necesarios para sufragar los
gastos asociados. Este podría ser el contenido del capítulo primero del segundo
título de la “Ley de Inversión Educativa”: rubros de inversión, estimación de
costos y mecanismos para la transferencia de los recursos a las escuelas, para
las labores cotidianas y menores de mantenimiento preventivo.
Pero más allá del cuidado que tengan las
comunidades sobre infraestructura, mobiliario y equipos, así como de las
jornadas de mantenimiento preventivo que se realicen con apoyo del ente rector
y de las otras instancias de gobierno de las que dependen las escuelas, el uso y
la vida de equipos y mobiliario, es limitada. Es por ello, que un segundo
capítulo a incluir en este título de la “Ley de Inversión Educativa“, debería
establecer los mecanismos
de acción y planes de reparación, así como los criterios para la asignación de
recursos, de acuerdo a la naturaleza de cada caso, para el desarrollo de
actividades de mantenimiento correctivo, cuando los equipos o el mobiliario,
sufran daños específicos e inesperados, y mecanismos, presupuesto y planes para
su sustitución, al término de su vida útil.
En este capítulo entraría todo el mobiliario
y los equipos de las escuelas, incluyendo los usados en el Programa de
Alimentación Escolar, que tienen unos requerimientos de mantenimiento y unas
características técnicas específicas.
También deben existir mecanismos
complementarios que permitan considerar la sustitución de mobiliarios y equipos
derivados de cambios de tecnología, que ameriten la renovación de los mismos.
En cuanto a la infraestructura física, es
importante considerar que el mantenimiento preventivo tiene diversos momentos y
actividades, dependiendo del componente de la infraestructura, sus
características y funcionamiento, así como de las condiciones físico-ambientales
en las que se localiza la escuela.
Por ello, en un tercer capítulo en el segundo
título de “Ley de Inversión Educativa“, se debería contemplar tanto el
mantenimiento preventivo cotidiano, como el mantenimiento preventivo periódico,
cuyas acciones dependen de las mencionadas características de la
infraestructura. Dicho capítulo debería contener las pautas, estándares y
criterios con los que, por poner un ejemplo ilustrativo, periódicamente, se
deben revisar los sistemas eléctricos, de suministro de aguas, de aguas
servidas, y las estructuras, entre otras, y con las que se deben programar y
realizar las acciones de mantenimiento que eviten su deterioro, así como los
recursos con los que cada escuela y el sistema contará para ello. Estas actividades
no pueden, como hasta ahora, depender de operativos ocasionales, sino que deben
tener un estricto cronograma de ejecución, para garantizar que sea
efectivamente preventivo y oportuno.
Y finalmente, más allá del mantenimiento
preventivo, existen acciones de mantenimiento correctivo, que tienen lugar
cuando se produce, por diversas razones el deterioro de alguna parte de las
instalaciones. En esta categoría, entran además de las reparaciones
imprevistas, un tipo de mantenimiento que, en nuestro sistema educativo, se ha
denominado siempre mantenimiento
mayor y que, de acuerdo a algunos
estándares, tiene actividades que deben
realizarse en toda infraestructura cada 5 años. El mantenimiento mayor se
refiere a actividades como sustitución de techos y paredes, impermeabilización
y reparaciones mayores. Los criterios, estándares y procedimientos, así como la
asignación de recursos para este tipo de mantenimiento pueden estar
especificados en un cuarto capítulo de este título.
En todos los casos, o en un capítulo aparte,
tal como se planteó en el punto sobre la ampliación de la cobertura del
sistema, una “Ley de Inversión Educativa“, debe determinar los mecanismos de
presentación de proyectos y de selección de los contratistas, con un sistema de
información abierto a todos, en los que se especifique el cronograma a largo
plazo para todo el sistema educativo, así como, la programación de este tipo de
mantenimiento para cada una de las escuelas, incluyendo fecha, tiempo de
ejecución, tipo de reparación e inversión estimada. Un cronograma así, permite
también planificar, en caso de que el mantenimiento mayor implique la
suspensión de clases por requerir un lapso de ejecución mayor al vacacional, la
reubicación de los estudiantes para que no se afecten las clases durante el año
escolar.
Garantía de la gratuidad de la educación
De acuerdo a la Constitución vigente, la
educación básica en Venezuela debe ser gratuita, específicamente, la que se
ofrece en los planteles oficiales. Este fue el principio que justificó que el
Estado, hace 14 años, decretara que se eliminara cualquier cobro o contribución
en las escuelas nacionales, estadales y municipales. Sin embargo, la eliminación de ese aporte, que las
familias o de las comunidades hacían para el funcionamiento de las escuelas,
incluyendo compra de materiales que debían ser dotados por el ministerio o por
el ente de adscripción de la escuela, no
ha sido repuesto con los recursos presupuestarios permanentes y suficientes
para evitar que las familias no tengan que sufragar todos los costos directos o
indirectos que garantizan que los estudiantes puedan asistir a esas escuelas.
Cabe mencionar que las escuelas tampoco
cuentan con los recursos necesarios para su funcionamiento, de forma que sus
docentes o directivos, no tengan que asumir costos que le corresponden al
Estado. Sin embargo, este segundo punto no correspondería a esta Ley, sino que
estaría en el marco de la discusión de la elaboración, discusión y ejecución
del presupuesto regular con el que se financian los gastos recurrentes del
sistema educativo.
Volviendo a lo que significa educación
gratuita, estamos hablando de los costos de la denominada “canasta educativa”
que incluyen los relativos al pago
de matrícula, pero también a la compra de uniformes, útiles escolares, la alimentación
y el transporte desde y hacia la escuela.
Hasta ahora, esos costos han sido subsidiados
o asumidos, de forma parcial, pero no regular ni permanente, por lo que no se
puede hablar de gratuidad plena. Debido a ello, un tercer título de la “Ley de
Inversión Educativa“, debe estar dirigido a resolver de forma definitiva, los
problemas asociados al financiamiento de los costos de la “canasta educativa”.
Este título debe contener normas que permitan
garantizar el suministro de uniformes y útiles escolares a todos los
estudiantes del sistema, incorporando algunas normas específicas que
permitan, por ejemplo:
Incluir equipos como las computadoras
portátiles en la canasta, pero que obliguen al Estado a garantizar la conexión a internet en las
escuelas, a través de una Ley
de Inversión complementaria, para que el uso de dispositivos de ese tipo tenga
el alcance que brindan las nuevas tecnologías y no se queden funcionando como
una mezcla entre máquinas de escribir y proyectores de videos y aplicaciones
producidas e instaladas por el gobierno en ellos.
Ampliar los recursos educativos y fuentes de
información, eliminando
las restricciones de calidad, los sesgos ideológicos y desarrollo de
competencias que
tiene la obligación de utilizar los textos de la Colección Bicentenario, como textos únicos en las escuelas.
Establecer mecanismos de concurso público para el suministro de uniformes y útiles
escolares.
En cuanto a los costos asociados al
transporte, es importante decir, que salvo un par de gobiernos regionales y
locales, no existe un
programa de transporte escolar que garantice rutas de acceso de toda la
población a las escuelas, por lo que es imprescindible que la “Ley de Inversión
Educativa“, en ese título, cuente con un capítulo en el que se establezcan
normas y procedimientos, así como recursos y plazos para proveerlo.
Y finalmente, en el tercer título de esta
Ley, debe existir un capítulo dedicado al financiamiento del Programa de Alimentación Escolar, en el que
se revise las restricciones para la
transparencia y rendición de cuentas de la figura recientemente adoptada para
su administración –la Corporación Nacional de Alimentación Escolar-, y que
establezca estándares, procedimientos, plazos e inversión que permita contar
con alimentación adecuada y de calidad en las escuelas.
Estas normas deberán estar coordinadas con
las del título primero, con relación a la dotación y mantenimiento de equipos y
mobiliario para las cocinas y los comedores escolares, y también deberán estar dirigidas a evitar todas las
distorsiones asociadas al suministro de insumos, especialmente, en la contratación del transporte para llevarlos a las escuelas, cuyo costo,
por descuido o una falla de diseño, tiene varios años recayendo en las comunidades que se ven obligadas a hacer
una vaca, o a buscar mecanismos irregulares, para contratarlo, ya que el mismo
no es suministrado por el sistema.
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