Por Ricardo Hausmann
Hoy en día, la cooperación o
coordinación público-privada es objeto
de considerable atención. Se han creado múltiples centros para el estudio de las
relaciones entre el sector empresarial y el gobierno, y abundan
los estudios acerca del diseño, el análisis y la evaluación de las
alianzas público-privadas. Incluso el Foro Económico Mundial se ha transformado
en "una organización
internacional para la cooperación público-privada".
Por supuesto que la coordinación
privado-privado ha constituido la esencia de la economía durante los últimos
250 años. Aunque Adam Smith nos inició bajo la optimista creencia de que una
mano invisible se ocuparía de la mayor parte de los problemas de coordinación,
con el transcurso del tiempo los economistas han descubierto todo tipo de
fallas en el mercado, imperfecciones en la información y problemas de
incentivos que han dado origen a reglas, regulaciones y otras formas de
intervención gubernamental y social. Este año, el Premio Nobel de Economía fue
otorgado a Oliver Hart y Bengt Holmström por su contribución
a la comprensión de los contratos, un mecanismo fundamental de la coordinación
entre privados.
Sin embargo, la coordinación
pública-pública ha recibido mucho menos atención. Esto es sorprendente, pues
quienquiera que haya trabajado en un gobierno, sabe que coordinar entre el
sector público y el privado para abordar un asunto en particular, aunque a
menudo complicado, es fácil en comparación con el problema de pastorear el
rebaño de gatos que representan las múltiples entidades gubernamentales.
La causa de la dificultad de
esta labor es la otra cara de la mano invisible de Smith. En el sector privado,
el mecanismo del mercado proporciona los elementos de un sistema que se
autoorganiza gracias a tres estructuras interconectadas: el sistema de precios,
el afán de lucro y los mercados de capital. En el sector público, este mecanismo o
bien no existe, o es significativamente diferente y menos eficiente.
El sistema de precios es un
sistema de información descentralizado que revela la disposición de las
personas a comprar o vender, y la sensatez de adquirir ciertos insumos para
crear un producto y venderlo a precio de mercado. El afán de lucro proporciona
un sistema de incentivos para responder a la información que contienen los
precios. Y los mercados de capital movilizan recursos para actividades que se
espera sean rentables; es decir, las que responden a los precios de manera
adecuada.
En contraste, la mayor parte
de los servicios públicos no tiene precio, no se supone que su prestación tenga
fines de lucro, y tampoco se supone que los mercados de capital decidan qué
financiar: el endeudamiento financia lo que esté en el presupuesto.
En el proceso
presupuestario, el ministerio de finanzas calcula los ingresos, apunta hacia
cierto déficit fiscal, y deduce el nivel total de gastos que es consecuente con
esas cifras. Luego procede a asignar fondos a todos los compromisos
contractuales existentes. El resto se asigna a gastos discrecionales de distintos
ministerios, con frecuencia en proporción a lo asignado en los presupuestos
anteriores. Típicamente, los ministros se disputan celosamente este resto, ya
que, por lo general, de él depende su capacidad de dejar una marca en su ámbito
de responsabilidad. Bajo este sistema ¿por qué un ministro habría de gastar
dinero en las prioridades de otro ministro?
Pero, para encarar la mayor
parte de los problemas dentro de un gobierno, se requiere la participación de
múltiples entidades. Por ejemplo, un cuello de botella en la industria del
turismo puede envolver aeropuertos, requisitos para visas de turista, o
permisos de construcción de hoteles, nada de lo cual corresponde al ministerio
de turismo. Organizar un diálogo público-privado para identificar problemas y
proponer soluciones es eminentemente factible, como lo ha
demostrado Piero Ghezzi, el ex ministro de producción de Perú. No
obstante, otra cosa es organizar a los organismos públicos para que respondan
de manera coordinada, dados los procedimientos presupuestarios actuales: puede
que el ministerio de relaciones exteriores no le dé importancia a las visas de
turista. Con presupuestos separados y relativamente independientes, la
coordinación se hace muy difícil.
Una solución es crear un
mecanismo semejante al mercado dentro del gobierno. La idea es asignar una
parte del presupuesto, por ejemplo, de 3% a 5%, a un pool central de fondos a
ser solicitados por un ministerio pero para ser ejecutados por otro, como si
uno le estuviera comprando servicios al otro. Estos recursos permitirían que la
demanda de bienes públicos permeara la asignación de recursos presupuestarios
entre ministerios.
Dos metáforas pueden
contribuir a aclarar la idea. Los bancos universales ofrecen cuentas
corrientes, tarjetas de crédito, hipotecas, préstamos comerciales y otros
productos. En el “front office”, un ejecutivo de cuentas maneja la relación con
el cliente. En el “back office”, hay un departamento diferente para cada
producto. La cantidad de recursos que reciben los departamentos del “back
office” depende de la demanda de servicios que identifica el “front office”.
Una situación similar se
produce en instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial. En
el “front office”, los directores de país manejan la relación con el
"cliente", es decir, el gobierno de cada país. En el “back office”,
expertos en educación, vialidad, electricidad, agua o salud, diseñan y analizan
los préstamos para los distintos proyectos. El presupuesto se le da al “front
office” y el “back office” debe "venderle" a ella sus servicios, con
lo que se crea un mercado interno, de modo que los recursos se asignan en base
a las necesidades de los clientes.
Si bien todos los
ministerios tienen componentes de ambos tipos, la naturaleza de algunos es más
de tipo “front office” o "ejecutivo de cuentas": su misión principal
supone la coordinación del suministro de bienes públicos a distintas partes de
la economía. Algunos ejemplos son los ministerios de agricultura, industria,
turismo y planificación urbana. En contraste, los ministerios de finanzas y los
relacionados con infraestructura son más de tipo “back office”.
El propósito del pool
central de recursos es aumentar la capacidad de respuesta de un ministerio
frente a las demandas de la sociedad según las identifica el “front office” de
otro ministerio, sin que estos recursos compitan con las prioridades que cada
ministerio tiene para su "propio" presupuesto.
Al asignar una pequeña parte
de cada presupuesto anual a prioridades identificadas de este modo, es posible
que a través del tiempo los presupuestos se vuelvan más sensibles a las
cambiantes necesidades de la sociedad. Y también es posible que la coordinación
público-privada prospere luego de que se remuevan los cuellos de botella de la
coordinación pública-pública.
Copyright: Project
Syndicate, 2016.
06-11-16
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