Observaciones al proyecto de Ley Ordenación y Gestión del Territorio, @carome31

Por Carlos Romero Mendoza, Junio 2014

La primera Ley de Orgánica de Ordenación del Territorio fue en el año 1983, un poco más de 30 años después, el país pareciera no tener claro qué ley sustituyó a la de 1983, y luego de múltiples propuestas de reforma que se han intentado desde el 2002, no está claro qué destino tendrá la propuesta de reforma que se está discutiendo o que ha quedado paralizada en este año 2014.

Por ello como sostienen Maria Salas y Elides Sulbarán, todo indica que seguirá aplicando la vieja Ley de 1983(1).

Como en otros casos el análisis debe iniciarse desde el 2 de diciembre de 2007 cuando a través de una consulta pública, constitucional y legítima, resultó la negativa de aprobar una reforma constitucional propuesta por el expresidente Chávez.

Entonces el Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista (2007-2013) propone una nueva geopolítica nacional con el fin de modificar la estructura socioterritorial del país para articular el modelo producto por medio de ejes integradores, regiones, sistemas de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable.

Es así, como el proyecto de Ley Orgánica de Ordenación y Gestión del Territorio del año 2008(2) en su exposición de motivos dice:

“Sobre el principio de la Ordenación del Territorio como estrategia política que orienta, en última instancia, la distribución espacial del desarrollo, se propone la Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio con el contenido político y la estructura requerida para conducir la política pública hacia la construcción de espacio geográfico socialista, estructurado en torno a los ejes de Desarrollo Territorial, las Regiones Funcionales, los Sistemas Urbano-Rurales, las Unidades de Gestión Territorial Político administrativas y las definidas por decreto como áreas bajo régimen de administración especial.”

Ese mismo proyecto afirma que la ordenación del territorio responde a una visión geopolítica de la estructura territorial y de los espacios geográficos, conforme a un modelo y a una estrategia de desarrollo. En esa exposición de motivos además se puede leer: “Lo más difícil de cambiar en un proceso revolucionario y de transformación económica y social es precisamente la estructura territorial y la organización de los espacios geográficos.”

El proyecto de Ley tal vez no logré concluir su segunda discusión, como no ha logrado cristalizar alrededor de 5 proyectos previos, pero es una apuesta que de no acertar, terminaremos con un proyecto que sin duda altera esencialmente la ordenación territorial y determina el futuro facilitando aún más el camino para la conformación del Estado Comunal.

Precisamente las principales críticas que se pueden hacer al proyecto que está en segunda discusión tienen en mayor medida relación directa con el esquema del Poder Popular, pues muchas otras reformas planteadas vienen de atrás y por lo tanto no son novedosas.

10 observaciones al proyecto de Ley:

1.- El proyecto de Ley reedita la reforma constitucional de 2007 en el intento de

implantar la nueva geometría del poder:

Como se advierte anteriormente el proyecto de Ley introducido en el año 2008, señalaba en su exposición de motivos que el objeto del mismo era construir un espacio geográfico socialista.

Por lo tanto, desde el 2008 está claro que la visión de la ordenación y gestión del territorio responde a un modelo y estrategia de desarrollo, que hoy se traduce en el documento Plan de la Patria 2013-2019.

Para comprender mejor este cambio me remito al artículo 50 del proyecto del 2008 pues su comparación permite claramente entender ese cambio de fondo entre aquél y el proyecto que está en discusión en el 2014, a saber:

Artículo 50:

A los efectos de la ordenación y desarrollo del territorio, el territorio nacional se organizará en Regiones y Distritos Productivos, cuyo ámbito espacial podrá coincidir con los límites geográficos de los estados, municipios y dependencias federales.

La Presidenta o el Presidente de la República en Consejo de Ministros, podrá decretar la creación, supresión o modificación de una o varias de las regiones, a los fines de rectificar o reestructurar el orden territorial por razones de interés nacional.

En el texto se aprecia la presencia de las Regiones y los Distritos Productivos, que pueden o no coincidir con el territorio del municipio e incluso de los estados. En el proyecto de Ley del 2014 que está en segunda discusión en la Asamblea Nacional, se amplían esas formas de organización territorial a saber:

Artículo 50:

A los efectos de la ordenación del territorio, el espacio geográfico nacional se organizará según los ejes estratégicos de desarrollo territorial, en regiones estratégicas de defensa y desarrollo, corredores estratégicos, distritos motores de desarrollo, comunas y las áreas bajo régimen de administración especial, cuyo ámbito espacial podrá o no coincidir con los límites político administrativos de los estados, municipios o dependencias federales.

El Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, podrá decretar la creación, supresión o modificación de uno o varios ejes de desarrollo territorial, de una o varias regiones a los fines de rectificar o reestructurar el orden territorial por razones de interés nacional.

Se amplían las formas de organización territorial que además coinciden con los que están previstos en el contenido del Plan de la Patria 2013-2019. Y al igual que el proyecto de 2008, reserva la creación de regiones al Presidente en Consejo de Ministros.

2.- Impulso de un diseño formal Regional.

Venezuela en el pasado había tenido experiencia con la regionalización, y más recientemente a través del Consejo Federal de Gobierno en el año 2010 retomó la idea de regionalizar el territorio creando a tal fin 6 regiones territoriales(3):

Región Central: Aragua, Carabobo, Miranda, Vargas y Distrito Capital.

Región Occidental: Táchira, Mérida, Trujillo y Zulia.

Región Llanos: Apure, Cojedes, Barinas, Guárico y Portuguesa.

Región Centro Occidental: Falcón, Lara y Yaracuy.

Región Oriental: Anzoátegui, Sucre, Monagas y Nueva Esparta.

Región Sur: Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro.

En el 2013 el presidente Maduro, luego de su juramentación, crea las Regiones Estratégicas de Desarrollo Integral (REDI)(4) y no hay que olvidar que también, un poco antes, se había creado una REDI pero Militar. Por lo tanto hoy hay dos actores regionales, uno civil y otro militar.

La Regionalización se concreta a través de la creación de un Gabinete Territorial, cuya finalidad propuesta seria:

Artículo 16:

El Gabinete Territorial propondrá la regionalización estratégica y funcional del territorio nacional, de conformidad con los requerimientos del Plan Nacional de Desarrollo, la cual será aprobada por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros.

Es importante acotar, que éste Gabinete será aprobado por el Presidente en Consejo de Ministros.

Si retrocedemos a la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, publicada en el 2006 y luego derogada en el 2007, allí no se mencionaba autoridad formal de ordenación en el ámbito regional. Vale la aclaratoria que en aquél texto legal, si se definía la existencia de un Plan Regional.

En el proyecto de Ley 2008 aparece la figura de Autoridad Regional, designado por el Presidente de la República, figura que se mantiene en el proyecto que se discute en la Asamblea Nacional. Esta figura genera una pregunta, ¿será la misma autoridad regional de la REDI?

El artículo 17 del proyecto de ley 2014 señala que es el Presidente quien lo designa, uno para cada región, y será el responsables de coordinar las actividades relacionadas con la implementación y ejecución de políticas, planes y proyectos de ordenación y gestión del territorio en su ámbito espacial.

Entre sus competencias claramente se entiende que representa al Presidente y sirve de intermediario entre los Distritos Motores y las instituciones del Poder Público Estadal y Municipal.

El proyecto de ley 2014, con respecto a esta Autoridad Regional, rescata el termino que antes de 1988 se utilizaba para los gobernadores y es el calificativo de “agentes del Ejecutivo Nacional”, por lo que se reitera el sometimiento directo de estas autoridades regionales a los lineamientos y órdenes emanadas por el propio Presidente, quien como autoridad Suprema, termina concentrando el poder político en esta materia.

3.- Debilitamiento del Municipio:

En este punto se evidencia la intención de debilitar progresivamente al Municipio. En el proyecto de ley presentado en el año 2008, el Municipio era un actor en el proceso de ordenación y gestión del territorio, considerado y reconocido por el Estado. Su Plan Municipal de Ordenación del Territorio sólo debía someterse al Plan Nacional y al del Estado.

En el 2008 no existían las Comunas, por lo tanto las autoridades en materia de ordenación y gestión del territorio era: Nacional, Estadal, Distrital, Regional y Municipal; hoy pareciera que existe de hecho una autoridad comunal. Importante destacar que desaparece en el proyecto del 2014 la Comisión Municipal de Ordenación del Territorio.

El proyecto de Ley para la segunda discusión en el 2014 mantiene un Sistema Nacional de

Ordenación y Gestión del Territorio, pero en su artículo 9 no incluye en el mismo al Poder

Público Municipal, a saber:

Artículo 9:

El Sistema Nacional de Ordenación y Gestión del Territorio está integrado por la Autoridad Nacional, los entes y órganos con competencia en materia de ambiente, las instancias del poder popular, los planes de ordenación del territorio, la plataforma tecnológica y el fondo creado para tales fines. Resulta curioso la no inclusión expresa del municipio, cuando más adelante, en el artículo 23 el proyecto reconoce sólo al Concejo Municipal como la autoridad municipal en materia de ordenación y gestión del territorio. Ese artículo propone un cambio que se evidencia con sólo leer el proyecto del 2008 cuando se planteó que el Alcalde era la máxima autoridad.

La única figuración del Alcalde y los Gobernadores es a nivel de las comisiones regionales de

ordenación y gestión del territorio, a saber:

Artículo 19. Comisiones regionales de ordenación y gestión del territorio.

Las comisiones regionales de ordenación y gestión del territorio, presidida por la autoridad regional correspondiente, estarán conformadas por representantes de los ministerios del poder popular con competencia en transporte, comunicaciones, vivienda, petróleo, energía eléctrica, defensa, turismo, relaciones interiores, relaciones exteriores, agricultura, comunas, pueblos indígenas y ambiente; los gobernadores, alcaldes y voceros de las organizaciones del poder popular, cuya selección se realizará de conformidad con el reglamento de la Ley del Consejo Federal de Gobierno.

Entre las competencias que tendrá el Concejo Municipal como autoridad municipal se pueden

leer:

-Asegurar que los planes municipales de ordenación y gestión del territorio se adecuen a los lineamientos y las políticas de los planes de desarrollo económico y social de la Nación, el Plan Nacional y los planes regionales y comunales de ordenación y gestión del territorio.

-Aprobar el plan municipal de ordenación y gestión del territorio, previa opinión de la secretaria técnica regional.

Por lo tanto y como lo expresa el propio artículo 22 del proyecto de ley 2014, todos los órganos de la Administración Pública Estadal y Municipal, estarán sujetos a las directrices impartidas por autoridades regionales, para el logro de su objeto, debiendo colaborar activamente en la ejecución de los planes y proyectos calificados como de importancia regional, en orden a la consecución de los fines del Estado. Para el Proyecto de Ley la importancia regional es todo aquello que no es de importancia nacional y tampoco de importancia local.

Por lo tanto un nivel regional, podrá reducir la autonomía local, a través de esa secretaría técnica regional, creada por el Gabinete Regional, cuando el plan local no responda a los principios y objetivos del Plan de la Patria 2013-2019.

Pero no sólo el Plan Municipal de Ordenamiento debe contar con la opinión previa de una secretaria técnica regional, sino que el mismo debe adecuarse a cada Plan Comunal de Ordenación y Gestión del Territorio que exista en el municipio. Si se busca en el texto del proyecto de ley 2014 no se conseguirá ninguna norma que someta el Plan Comunal de Ordenación y Gestión del Territorio al Plan Municipal de Ordenación y Gestión del Territorio.

Es obvio que entre los planes nacionales, estadales, regionales y locales debe haber armonía y coherencia, pero cuando se plantea una visión socialista de ordenación del territorio, esa armonía termina siendo imposición, en particular en aquellos territorios que son gobernados por la oposición en función de la voluntad del pueblo soberano. Otros dos artículos que advierten en el proyecto sobre la preeminencia del poder central sobre el local son los siguientes:

Artículo 103. Aprobación y publicación.

Corresponde al concejo municipal la elaboración, aprobación y publicación en Gaceta Municipal de los planes de ordenación urbana, así como su ejecución y modificación, previa aprobación de las poligonales urbanas respectivas por la autoridad nacional competente.

Artículo 105. Alcance.

Los planes de ordenación urbana local son aplicables a todos los centros poblados con rango de urbanos de acuerdo con los criterios establecidos por el Instituto Nacional de Estadística.

La aprobación de las poligonales urbanas por la autoridad nacional es una vulneración a la autonomía municipal, y la competencia del Instituto Nacional de Estadística invade la competencia municipal, con todo lo expuesto sin duda puede advertirse de un proyecto de ley que contribuye a debilitar la figura del Municipio.

4.- Creación de un Sistema Nacional de Catastro.

Otro elemento que hay que evaluar cuando se trata de medir el impacto del proyecto de Ley de Ordenación y Gestión del Territorio que se discute en la Asamblea Nacional en el 2014, es el relacionado con el Catastro, pues al crear un Sistema Nacional de Catastro, no resulta claro interpretar el destino del catastro municipal.

Resulta importante destacar que esta figura no estaba propuesta en el proyecto del 2008.

Artículo 47:

El ministerio del poder popular con competencia en ordenación del territorio, a través del Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar, tendrá un Sistema Nacional de Catastro, a los fines de mantener actualizado el Catastro Nacional, el cual constituye una herramienta fundamental en la elaboración de los planes de ordenación y gestión del territorio.

5.- Imposición del diseño comunal.

La nueva geometría del poder, pareciera encontrar en este proyecto de Ley que se discute ahora en el 2014, una herramienta útil para completar la labor de imponer el Poder Popular.

El artículo 108 del proyecto hay que evaluarlo con detalle y atención, pues su redacción pareciera facilitar el camino hacia la priorización del territorio a los fines de abonar el camino hacia la conformación de una Comuna.

Artículo. 108. Elaboración del plan en ausencia de comunas.

En aquellos casos en que no esté legalmente constituida una comuna, la elaboración del plan comunal de ordenación y gestión del territorio en el ámbito comunal, corresponderá a los consejos comunales a través de sus comités de trabajo para la ordenación del territorio.

En estos casos, para la creación del plan comunal de ordenación y gestión del territorio, la iniciativa conjunta corresponderá en el ámbito urbano a una cantidad mínima de 10 consejos comunales y en el ámbito rural a una cantidad mínima de 3 consejos comunales, o a la totalidad de ellos, cuando no se alcance los mínimos mencionados. Dicho plan será debidamente aprobado por las Asambleas de Ciudadanos y Ciudadanas de cada Consejo Comunal.

En este sentido podemos interpretar que aquellos lugares donde no se conformó Comuna alguna, su existencia no exime de la responsabilidad de crear un plan de ordenación comunal, y al hacerlo, sin duda prioriza el territorio o lo determina como posible espacio comunal, por lo tanto de allí a formalizar una consulta para crear la Comuna mediante el referendo comunal puede resultar un paso mucho más expedito.

6.- Expropiación indeterminada:

La declaratoria de utilidad pública en esta materia es completamente abierta e indeterminada, dejando abierta la posibilidad de expropiaciones sin que haya auténticamente causa de utilidad pública y social involucrada, atentatoria contra la propiedad privada protegida en el artículo 115 de la Constitución.

7.- Elimina el silencio positivo:

La Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio del año 2006,

derogada en el 2007, establecía el principio de silencio positivo a saber:

Artículo 30:

El otorgamiento de la constancia de uso conforme, deberá decidirse en un lapso de sesenta días continuos, contados a partir de la recepción de la solicitud respectiva. Vencido dicho lapso sin que hubiere habido respuesta se considerarán otorgadas, a cuyo efecto, las autoridades respectivas están obligadas a otorgar la respectiva certificación.

Al igual que en el proyecto de ley presentado en el 2008, el proyecto que está en segunda discusión elimina el silencio positivo, por lo tanto si la administración no responde, se entiende que fue negada la solicitud de la constancia de uso conforme, a saber:

Artículo. 124. Lapso de otorgamiento de la constancia de uso conforme.

El otorgamiento de la constancia de uso conforme deberá decidirse en un lapso de sesenta (60) días continuos, contados a partir del día siguiente del recibo de la solicitud, siempre y cuando la solicitud esté acompañada de los recaudos que se determinen reglamentariamente.

En caso de que la autoridad competente no resolviere sobre la solicitud dentro del lapso establecido, la misma se considerará negada, y el interesado podrá intentar los recursos administrativos o judiciales correspondientes, conforme a la ley.

8- Amplían autoridades y por consiguiente Constancias de Uso.

El artículo 117 del proyecto de Ley señala que las autoridades encargadas del control de la ejecución de los planes de ordenación y gestión del territorio son las responsables, en el marco de sus competencias de otorgar o negar la correspondiente constancia de uso conforme. El proyecto habla de constancia de uso regional, local y nacional, pero pareciera si se interpreta el artículo 130 que según la ley especial que regula las Comunas, habría otra Constancia de Uso Conforme, pues esas leyes especial determinan una autoridad comunal responsable del control de la ejecución del Plan Comunal. A saber:

Artículo.130.Control de los planes comunales.

El control de la ejecución de los planes de ordenación de dimensión comunal corresponderá a los órganos y entes con facultades previstas en la legislación especial y las establecidas en la presente ley, con competencia en materia de participación ciudadana.

9- Obvia la práctica y tradición para notificaciones y citaciones:

Al igual que en el proyecto de ley presentado en el 2008, de manera peligrosa, sin regular

procedimiento o requisitos formales el artículo 155 prevé lo siguiente:

Artículo. 155. Desacato.

La negativa del particular a recibir la notificación del inicio o cierre de los procedimientos administrativos sancionatorios será tomada como desacato a la autoridad administrativa, por lo que se remitirán a la autoridad judicial los recaudos que certifiquen tal negativa, a fin de que se convierta en arresto hasta que se haga efectiva la notificación.

De esta forma una persona puede ser arrestada cuando se niegue a ser notificada y se obvian las distintas vías de notificación y las circunstancias que pueden llevar a no poder ser notificada una persona.

10- Crea otro Fondo económico más.

El artículo 39, crea el Fondo Nacional para la Ordenación y Gestión del Territorio, adscrito al ministerio del poder popular con competencia en materia de ordenación del territorio. Con esto, se crea un nuevo fondo, que contribuye al desorden fiscal que ya padece el país y por consiguiente a la dificultad de garantizar la transparencia en el gasto público.

Estos son 10 puntos que se consideran importantes de analizar. Además, es importante hacer una revisión técnica del procedimiento administrativo y sobre las sanciones previstas en el proyecto de Ley a los fines de valorar cómo se garantiza el derecho al debido proceso, las sanciones justas, y la legalidad en general.

Está terminando un período legislativo, en medio de un tiempo muy complicado para el gobierno, pues los indicadores económicos, políticos y sociales no están totalmente a su favor. Por lo tanto este proyecto de ley, puede que siga durmiendo un largo sueño, o por el contrario, pudiera ser utilizada como herramienta para la distracción política en relación a los temas económicos y políticos y/o aprovechar el momento para aprobarla.

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(1) Salas Bourgoin, Maria Andreína y Sulbarán Zambrano, Elides. Modificación de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio en

Venezuela: revisión de un proceso de 10 años sin perspectivas de cristalización. En: Provincia. No. 26. Julio-diciembre 2011.

(2) Asamblea Nacional. Proyecto de Ley de Ordenación y Gestión del Territorio. Septiembre 2008.

(3) Romero, Carlos. La regionalización del país vía Consejo Federal de Gobierno. 09 de agosto 2010. Online: http://estado-ley-democracia.blogspot.com/2010/08/la-regionalizacion-del-pais-via-consejo.html

(4) Romero, Carlos. La regionalización de maduro: una mirada a la REDI. 04 de mayo de 2013. Online en: http://estado-ley-democracia.blogspot.com/2013/05/la-regionalizacion-de-maduro-una-mirada.html