Ha pasado ya más de un año desde la suscripción de la Nueva Agenda Urbana (NAU) en Habitat-III, documento que ha servido de guía para planificar esfuerzos en materia de desarrollo urbano teniendo en cuenta retos prioritarios en las siguientes dos décadas, y esta semana nos hemos vuelto a reunir en el 9º Foro Urbano Mundial (WUF9) para hacer seguimiento de los avances y discutir su puesta en práctica de forma efectiva.
La aplicación de la NAU en América Latina y el Caribe requiere un enfoque transversal, con incidencia en dos dimensiones: (i) la formulación de políticas urbanas, marcos legales nacionales y corrección de deficiencias institucionales y de gobernabilidad; y (ii) la financiación de reformas de sistemas de uso y gestión del suelo; sistemas fiscales locales y movilización de recursos; y prestación de servicios básicos, infraestructura y de vivienda social.
Por ello, vemos prioritario enfocarnos en tres puntos a la hora de avanzar en la Nueva Agenda Urbana:
1. Gestionar el uso de suelo y la planificación urbana y metropolitana
La urbanización sobrevenida en América Latina y el Caribe ha sido asociada frecuentemente con el uso fragmentado y no planificado del suelo, la expansión desproporcionada de la huella urbana, la segregación espacial, la ineficiencia de asignación, el crecimiento de baja densidad en la periferia y, en ocasiones, la desocupación de los centros de las ciudades. En el caso de las áreas metropolitanas que comprenden varios municipios, la incapacidad para coordinar las políticas de uso del suelo y las inversiones estratégicas suelen paralizar el normal accionar de las ciudades. Estas situaciones plantean un serio desafío al momento de financiar infraestructuras bajas en emisiones de carbono y servicios públicos, obstaculizando la productividad de las ciudades.
Desde el BID seguimos trabajando con gobiernos nacionales y locales para desarrollar la capacidad institucional necesaria que les permita establecer protocolos de desarrollo y planificación urbana, la aplicación de marcos legales y de políticas, y el desarrollo de sistemas de incentivos que den una respuesta coordinada toda el área metropolitana. Este ejercicio de fortalecimiento se traduce en una planificación integrada, inclusiva y acorde con un eficiente ordenamiento territorial.
El caso de México, país con el que estamos trabajando, merece mención especial, especialmente en dos puntos destacables. El primero de ellos, el liderazgo demostrado a través de la aplicación de la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano—que incluye el desarrollo del marco de políticas y los instrumentos jurídicos para el desarrollo urbano, o la compleja coordinación institucional en una ciudad de las dimensiones del Distrito Federal. En segundo lugar, cabe mencionar el explicito esfuerzo por avanzar el cumplimiento de los compromisos nacionales en materia de cambio climático mediante la implementación de un sistema de incentivos que ayuda a lograr una ciudad más compacta.
Igualmente, es importante promover la aplicación de nuevas herramientas, como las tecnologías digitales aplicadas a la cartografía de alta resolución a prueba en Georgetown (Guyana), que ayuden a desarrollar sistemas de registro y gestión del suelo y constituir un instrumento efectivo para mejorar la recaudación en gobiernos locales. Esto nos lleva al siguiente punto:
2. Financiamiento de las administraciones locales
La inversión en infraestructura sigue siendo uno de los mayores desafíos en América Latina y el Caribe. La localización de la NUA plantea un reto mayor aun, ya que rara vez los recursos generados o transferidos a gobiernos locales se ajustan a las necesidades de financiación de proyectos de grandes dimensiones. Ello requiere un esfuerzo coordinado que combine lo público —nacional y subnacional— y lo privado, que implica colaborar con los gobiernos municipales para fortalecer sus fuentes tradicionales de ingresos, mejorar el acceso a mercados de capital —nacionales o internacionales—, intermediarios financieros, diversificación de nuevos instrumentos financieros y, finalmente, la colaboración de los municipios para lograr estructuras de interés metropolitano y asociaciones público-privadas.
El trabajo con gobiernos municipales en países como Brasil o Colombia ha sido clave para mejorar su situación fiscal y de auditoría, su capacidad de recaudación, racionalización de gastos, desarrollo de sistemas de gestión financiera o de información más eficientes. También se han dado interesantes avances en materia de regulación y eficiencias con empresas municipales en países como Chile, Colombia, Perú y Jamaica, permitiendo la recuperación de costes por servicios.
3. Acceso a financiamiento para los municipios
En países con adecuados sistemas de evaluación de endeudamiento local, el financiamiento por parte del gobierno central de infraestructura en zonas urbanas se puede complementar con préstamos al municipio, a través de intermediarios financieros nacionales— como FINDETER en Colombia y BANOBRAS en México—, la banca nacional, o préstamos de instituciones financieras internacionales como el BID con una garantía soberana— como ha sido el caso en la ciudad de Buenos Aires.
Además, hay varios instrumentos menos intervenidos que las ciudades deben considerar para apalancar sus activos y facilitar el acceso a la financiación del sector privado. El primer instrumento es la captura del valor del suelo. Estudios en ciudades como Xalapa, Quetzaltenango y, más recientemente, Medellín muestran conclusiones halagüeñas.
Por otra parte, las asociaciones público-privadas han demostrado efectividad en distintas geografías del planeta, aunque su establecimiento en América Latina y el Caribe todavía no es una práctica generalizada. El trabajo del grupo BID en la mejora de marcos regulatorios y más recientemente la estructuración operativa en proyectos urbanos, por ejemplo, de alumbrado público, indica un desarrollo creciente.
Desafíos latentes
Aunque se ha avanzado mucho, quedan todavía desafíos por afrontar. El más visible apunta a la importancia de comprender la multiplicidad de soluciones, en función de las necesidades de cada ciudad. La financiación municipal no puede ni debe abordarse desde un enfoque de café para todos.
Se necesitan mecanismos hechos a medida y apropiados para hacer un seguimiento debido al endeudamiento de las administraciones locales, aun por desarrollar en la mayor parte de países de nuestro entorno. Todo ello con la consiguiente revisión periódica, pues las finanzas municipales son dinámicas.
Finalmente, urge encontrar productos financieros alternativos, ya que los mercados de capital generalmente se han mostrado proclives a productos de corto plazo, difícilmente sostenibles para las ciudades.
Nuestro objetivo con esta conversación es apoyar a que las ciudades logren la necesaria capacidad para preparar proyectos que tengan acceso a financiación y evaluar con mayor precisión los instrumentos financieros más apropiados.
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En cooperación con https://caracassostenibleve.blogspot.com/
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