Por
Diego Guerrero
Desde
el siglo XX la renta petrolera ha estado en el centro del debate público
venezolano. Comenzando nuestra historia petrolera, se presionó por aumentar la
participación del Estado en los ingresos del sector. La estrategia era utilizar
los beneficios fiscales de la renta para industrializar otros sectores. Otra
arista, similar en esencia, fue la siembra del petróleo: usar la renta para
impulsar la agricultura. En los últimos 20 años prevaleció un discurso que
clamaba por el desarrollo endógeno y la repartición social de las riquezas.
En
2017 se cumplirán 100 años del primer barril de petróleo exportado y el
discurso político aún discute el rentismo. Mientras tanto, la economía y la
población sufren las consecuencias de los pocos avances hechos para aislar el
país de los vaivenes del mercado petrolero.
Una
estrategia que aproveche la renta parte de dos elementos esenciales: en primer
lugar, de atenuar los efectos de un recurso volátil sobre la realidad nacional.
En ese sentido, debe entenderse cómo las rentas distorsionan, impulsan o
restringen el proceso de decisiones políticas. En segundo lugar, debe
examinarse la dinámica económica a la que se enfrentan las economías
petroleras, especialmente el problema de la productividad y los incentivos al
reparto. La dinámica política tiene la clave y son esos elementos los que
examinaremos en adelante.
La
renta y el ciclo político
La
participación del Estado en la industria petrolera implica importantes ingresos
a las cuentas fiscales. Por definición, los ingresos fiscales se distribuyen a
través del gasto público y determinan el ciclo político. Elevados ingresos
permiten mayor gasto. Esto ofrece réditos directos a los gobernantes, cuyas
tasas de aprobación y popularidad aumentan.
En
este gráfico se puede observar cómo el gasto público real se co-mueve con
el precio real del petróleo, siguiendo las etapas cíclicas del precio. Durante
los sententa un importante boom permitió llevar a cabo políticas de gasto que
dieron paso a la llamada Venezuela Saudita. Los profesores del IESA Moisés Naím
y Ramón Piñango editaron un libro que analiza el período: El caso
Venezuela: una ilusión de armonía. El título es revelador: los ingresos
sirvieron para ocultar deficiencias estructurales y apresurar la modernización
sin resolver conflictos pendientes.
La
caída del precio del crudo en los ochenta trajo más que transformaciones
económicas. Una importante reforma del sector público buscó la
descentralización política para disminuir la discrecionalidad presidencial y
diversificar los mecanismos tributarios, aumentando ingresos por concepto
de impuestos sobre el resto de la economía. La crisis política se acentuó, por
lo que se precipitaron conflictos en el interior de los partidos, abstención
política y descontento, intentos de golpes de Estado, entre otros.
Es un
error pensar la historia política venezolana ignorando la dinámica de los
ingresos petroleros en los incentivos de los gobernantes para administrar la
renta y el poder. Asimismo el sector público es un importante determinante del
ambiente que estimula la actividad económica. En ese sentido, la dinámica
política del siglo XXI ha dependido de los movimientos del precio del petróleo:
el boom inicial y la caída actual.
En
medio del descontento tras la ruptura de la ilusión, en 2003 ocurrieron
importantes cambios. El aumento de los precios del petróleo produjo incentivos
para apropiarse de la renta y distribuirla con políticas sociales. Esos
mecanismos de políticas sociales comienzan a desarrollarse aquel año. Pero el
punto máximo de ese nuevo ciclo se observa con la reforma de leyes que
permitieron el manejo de estos recursos de manera paralela al presupuesto.
Aunque
Venezuela atravesó entre los ochenta y los noventa la dolorosa ruptura de uno
de los ciclos, la lección fue insuficiente. El auge del precio del petróleo
provocó el ciclo político de la última década. La tentación de cualquier
político de aprovechar las rentas para tener popularidad y otros beneficios era
muy alta, aunque el agotamiento del modelo era previsible. La discrecionalidad
en el manejo de las rentas incentivó prácticas clientelares y captura de rentas
que desvió recursos de la producción y la provisión de bienes públicos a
prácticas que no incentivaron la productividad. Esto deja hoy a la población en
una posición vulnerable.
Renta
y desempeño económico
La
reforma de la Ley del Banco Central y la creación del Fondo de Desarrollo
Endógeno (Fonden) permiten que el gobierno nacional disponga de las rentas a
través de este fondo y de PDVSA, disminuyendo sus compromisos constitucionales
con las Alcaldías y Gobernaciones. También disminuye la capacidad de la
Asamblea Nacional de controlar el gasto, porque estos fondos son administrados
independientemente del presupuesto. Sin supervisión de los poderes públicos de
contrapeso, escasea la evaluación objetiva de los programas.
Hasta
la fecha, Venezuela ha fracasado en la administración de sus recursos. La
industrialización no ocurrió y el leve progreso hacia la diversificación
comenzado en los ochenta menguó, como muestra la caída de las exportaciones no petroleras.
El aparato industrial actual no tiene condiciones que permitan producir bienes
y servicios competitivos que generen valor para su exportación, con pocas
excepciones que no alcanzan preponderancia en nuestra matriz exportadora.
Tampoco
se lograron los objetivos del “desarrollo endógeno” y la lucha contra la
pobreza. Durante los últimos veinte años se trató al gasto como si fuese
“inversión social”. Siguiendo tal modelo se realizaron cuantiosos aportes a los
programas sociales de misiones de PDVSA y al Fonden. El proceso de decisión de
administración y reparto de las rentas aumentó la discrecionalidad del
Ejecutivo. Estos programas aprovecharon un nuevo marco legislativo que permitió
manejar extra-presupuestariamente las rentas.
La
discrecionalidad permitió gestionar partidas poco transparentes —como ilustra
el gráfico siguiente que se nutre de datos ofrecidos por PDVSA—. Sabemos que
los subsidios, préstamos e inversiones de Fonden y el Bandes (Fondo Chino)
pudieron llevarse a cabo en las otras categorías de gasto social, pero
desconocemos la distribución de estos montos y el status de estos
proyectos. Así, observamos que más de 60% del gasto social de PDVSA fue
dirigido a partidas del Fonden y el Fondo Chino, sin especificar a cuáles
proyectos. Mientras tanto, los proyectos bandera como Barrio Adentro y las
misiones educativas no suman el 10% del gasto. Por su parte, la Gran Misión
Vivienda sumada a otras inversiones en infraestructura alcanza apenas
11% mientras que los programas de pensiones y asistencia social
llegan al 8%.
Esto
es relevante porque ese gasto entre 2001 y 2014, en principio, supera los 318
mil millones de dólares. Desconocemos los montos invertidos
realmente porque el gasto social presentado en los informes de gestión de
PDVSA tiene cuantiosas diferencias con los informes financieros de la empresa.
Aunque el informe ofrece datos de los desembolsos a los programas, no contempla
normas aceptadas de contabilidad.
Actualmente
observamos dos consecuencias: primero, no se logró aumentar la producción con
las estructuras de empresas públicas y repartición de rentas hacia sectores
como el agropecuario, industrial y energético. Sumado a empresas públicas
ineficaces, las políticas de controles de precio y sobre-valoración de la
moneda en conjunto con la inflación restaron dinamismo al sector
privado. En segundo lugar, el gasto y repartición social de la renta no
dotaron de capital humano y productividad al país. La renta se tradujo en
consumo por importaciones y permitió aliviar la pobreza circunstancialmente a
través de paliativos en el sector salud, educación y pensiones.
En
suma, no existen mejoras estructurales: con el deterioro de la renta, vuelve la
pobreza. Ante una productividad en declive, los trabajadores no pueden mejorar
sus ingresos reales para afrontar la reducción de los subsidios en períodos de
bajas rentas. Por su parte, el Estado sufre una merma en sus ingresos que
dificulta ahora mantener esos subsidios.
El
problema de fondo es que desde el siglo XX el petróleo sólo se ha entendido
como mecanismo fiscal. Venezuela no ha acoplado su economía al aprovechamiento
de los recursos naturales —como el petróleo y acero— con el desarrollo de
bienes más complejos. Durante el boom de los años setenta no se cumplió
el objetivo de aumentar la productividad gracias a las rentas. Las últimas
décadas no son más optimistas.
El
Centro Internacional de Desarrollo (CID) de la Escuela de Gobierno de Harvard
avanza en los estudios de la complejidad económica. Analizando el conocimiento
productivo, el CID propone que el desarrollo se explica no sólo por aumentos en
producción, sino por incrementos en la complejidad y diversidad de lo
producido. Las materias primas, como el petróleo y bienes agrícolas son los
productos menos complejos.
Esa
metodología también estudia la factibilidad de la diversificación observando la
“distancia” respecto a bienes actualmente exportados e identifica aquellos con
mayor complejidad. Acercarse a los productos factibles más complejos permite
añadir valor a las exportaciones aprovechando los enclaves dados: es decir, las
materias primas predominantes. Este es un trabajo pendiente en Venezuela,
oscurecido por negarle al petróleo y recursos minerales su papel en el
desarrollo productivo.
Por
tanto, existe una deuda pendiente, ya no de sembrar el petróleo, sino de
sembrar en elpetróleo: producir y exportar conocimiento, tecnología y
servicios relacionados a la industria petrolera e industrias conexas. Esa
cadena es parte de la tecnología y conocimiento que puede generar desarrollo
aprovechando enclaves existentes. Es un proceso que debe fundamentarse en la
apertura a quienes tengan conocimiento y capacidad para ser competitivos.
No
todo país con abundantes recursos se expone a los ciclos de precios del recurso.
Quizás hace falta decirlo: no hay algo inherentemente malo en la economía del
país. El petróleo no es una condena si el país aísla su ciclo político y
económico de la volatilidad de ese mercado.
El
largo y tortuoso camino: ataduras institucionales
En El
Petróleo como Instrumento para el Progreso, los profesores Luis Roberto
Rodríguez y Pedro Luis Rodríguez sintetizan en una analogía el problema. La
renta es un canto de sirena. Comparan la renta con la historia
homérica de las sirenas asesinas y que atraían a los marineros con hermosos
cantos. Para sobrevivir, el héroe se ata a un mástil. Con sus ataduras, Odiseo
consigue escuchar los hermosos cantos y salir airoso de una situación mortal.
Los “cantos de sirenas” que genera la renta requieren ataduras o, en términos
económicos y políticos, instituciones.
Las
instituciones pueden romper el círculo político-económico vicioso, al permitir
modificar los incentivos. El objetivo debe ser controlar la discrecionalidad en
el uso de los recursos. Las autoridades de gobierno deben ser menos capaces de
usar a conveniencia los recursos petroleros. Esto requiere no ver al petróleo
sólo como fuente de ingreso fiscal.
Además,
Venezuela tiene una deuda pendiente desde la nacionalización. Cuando en los
años setenta se nacionalizaron los hidrocarburos, se estatizó una industria que
tenía una pequeña pero prometedora participación del sector privado.
Venezolanos que emprendieron en la extracción de crudo y hoy pudiesen exportar
su conocimiento y tecnología como un producto de valor.
Se
trata de una deuda con los ciudadanos para permitir su participación en el
sector de los hidrocarburos. Más allá aún, para cambiar la relación del
ciudadano con el petróleo y el Estado, y disminuir el papel del gobierno en la
administración discrecional de los recursos. Hoy, con bajos precios del
petróleo, tenemos una oportunidad histórica para impulsar limitaciones a la
capacidad del Estado para gestionar las rentas, una reforma necesaria para
alcanzar una senda de desarrollo de largo plazo, fuera de los ciclos de
dependencia y volatilidad de la renta.
De no
realizarse esas reformas, los ciudadanos continuarán vulnerables al próximo
ciclo. Esto supone que cualquier avance para estimular la productividad en el
actual período de bajos precios del crudo, podría ser infructuoso si los
precios aumentan. En ese caso, otro ciclo político desincentivará la
productividad y dejará a la población sin cambios significativos en su
capacidad para generar riqueza y combatir la pobreza.
Le
urge a la sociedad lograr reformas institucionales sustantivas que le permitan
tomar un camino también arduo pero virtuoso: el de la independencia de las
materias primas. Sobre todo, estas reformas deben estar acompañadas con madurez
para no dar paso atrás en ese camino ya abandonado en los noventa tras sólo
breves pasos.
♦♦♦
15-03-16
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