Por Michael Penfold
Las sanciones económicas
recientemente anunciadas por la Casa Blanca hacia Venezuela implican un profundo
cambio en la política exterior de los Estados Unidos. Hasta hace poco esta
política estuvo centrada en la utilización de sanciones individualizadas a
funcionarios gubernamentales orientadas a restaurar la democracia en el país y
condenar la violación de derechos humanos –conjuntamente con un aumento
multilateral de la presión internacional–, y comienza ahora a mostrar una
estrategia orientada a utilizar restricciones financieras y potencialmente
comerciales que buscan limitar la capacidad del gobierno de adquirir nuevos
endeudamientos o de vender activos a través de inversionistas internacionales
en el mercado norteamericano.
El vicepresidente de los
Estados Unidos, Mike Pence, ya había anunciado días antes en la comunidad de El
Doral en Florida el objetivo de este cambio de política exterior, al señalar
que los Estados Unidos estaba plenamente comprometido a utilizar “todas las
medidas económicas y diplomáticas disponibles hasta que la democracia en
Venezuela fuese completamente restaurada”. Sin embargo, la utilización de
sanciones económicas no necesariamente garantiza el cumplimento de este
objetivo. Aplicar sanciones de este tipo puede más bien terminar ayudando
de una forma no intencionada al gobierno en Caracas, sobre todo pues ya antes de
la publicación de las mismas, Venezuela vivía en un ambiente económico y
financiero marcado por las mismas consecuencias que buscan ocasionar este tipo
de acciones gracias a la incompetencia y la corrupción de la política económica
actual del gobierno venezolano. Es un hecho que sin las sanciones recientes,
Venezuela ya estaba económicamente aislada y en ruinas y sin acceso a los
mercados internacionales de capitales.
La pista del aeropuerto de
Maiquetía desde hace varios meses atrás está prácticamente vacía. Hasta hace
unos pocos años, Alitalia, Lufthansa, KLM, British Airways, Air Canadá, así
como otras múltiples líneas aéreas internacionales, tenían vuelos diarios a
Venezuela. United, Delta y American volaban varias veces al día directamente a
Miami, Houston, Dallas y Nueva York. En estos momentos, hay diez veces más
vuelos de los Estados Unidos a La Habana que a la misma Caracas, que es un
mercado petrolero y comercial mucho más relevante que Cuba. La falta de pagos
de la deuda comercial ocasionada por el control cambiario, los problemas
técnicos en el aeropuerto y las fallas en los protocolos de seguridad, reflejan
mejor que ninguna otra imagen, como el país está en la práctica completamente
aislado.
La industria automotriz es
otro perfecto espejo de esa realidad. En medio de la bonanza petrolera de
comienzos del milenio, en Venezuela se estaban vendiendo casi 400.000 vehículos
de los cuales casi la mitad eran ensamblados en el país. Desde que Maduro llegó
a la presidencia en el 2013, la contracción económica ha sido tan severa –con
más de un tercio del PIB evaporado– que el sector automotriz apenas alcanza a
ensamblar unas 20.000 unidades vehiculares. General Motors decidió cerrar su
planta en Valencia, que era una de las más importantes en América Latina, y empresas
como Ford y Toyota se encuentran prácticamente paralizadas.
Estos son tan solo dos
ejemplos de muchos otros que muestran cómo un país rico en petróleo fue
empobrecido por un sistema económico marcado por la corrupción, los controles y
la violación de los derechos de propiedad. El uso de sanciones económicas por
parte de los EEUU hacia Venezuela solo puede contribuir a que una situación que
era precaria se convierta en una realidad mucho más catastrófica. Sin
sanciones, gracias al recorte indiscriminado de importaciones por parte del
gobierno venezolano para poder cumplir con los compromisos de pago de deuda en
el exterior, y a la insistencia de mantener un régimen cambiario absolutamente
perverso, las proyecciones eran que Venezuela se iba a contraer en más de un 12
por ciento en el 2017. Con las sanciones, ese proceso posiblemente se acelere
aún más.
Los estudios académicos sobre
las sanciones económicas son bastante elocuentes en cuanto a los resultados
mixtos del uso de este tipo de políticas para modificar comportamientos de
otras naciones o incluso como instrumento para desestabilizar los regímenes
políticos. En estos momentos, países como Rusia, Cuba, Irán, Corea del Norte y
ahora Venezuela, entre algunas otras naciones, son sujetos de este tipo de
medidas. En términos generales, la evidencia empírica muestra que las sanciones
económicas tienen una probabilidad más alta de modificar comportamientos cuando
son utilizados en contra de otras democracias y tienen efectos menos probables
de alcanzar ese objetivo sobre sistemas autoritarios. Los gobiernos
autoritarios logran aislar de forma efectiva a los grupos políticos más leales
de los efectos de este tipo de sanciones y también hacen que los grupos
políticos opositores, así como su base de apoyo poblacional, paguen un costo
más alto. La evidencia empírica también muestra que estas medidas son más
efectivas cuando tienen un alto grado de credibilidad y cuando logran ser
coordinadas de manera multilateral. Por ejemplo, en el caso de Irán las
sanciones económicas solo tuvieron algún efecto cuando la Unión Europea comenzó
a colaborar en su implementación. Es por ello, que los países que utilizan
sanciones, lo hacen de una forma “inteligente” (SMART), tratando de
individualizar su efecto a las personalidades y las entidades claves dentro de
la coalición gubernamental; y cuando se deciden utilizar restricciones
comerciales o financieras, lo hacen también dentro de un esfuerzo de
coordinación internacional que lo haga mucho más creíble. La literatura sobre democratización
también encuentra evidencia muy robusta sobre la importancia de los factores
domésticos –en especial de la existencia de grupos de oposición bien
organizados y de la relevancia de los medios de comunicación y las redes
sociales– como factores incluso de mayor importancia que las mismas variables
internacionales. En un esfuerzo de democratización, la esfera internacional es
un complemento pero nunca un sustituto a las variables domésticas.
No es descabellado argumentar
que imponer sanciones sobre Venezuela puede llegar a tener un efecto opuesto a
lo que la política exterior busca alcanzar. Para empezar, el anuncio realizado
por los Estados Unidos es poco creíble (pues básicamente formaliza una realidad
que ya existía en los mercados internacionales de capitales) y tampoco logra
coordinar sus acciones en un marco multilateral. El anuncio básicamente limita
la capacidad del gobierno venezolano de emitir nueva deuda en el mercado
norteamericano, restringe la posibilidad de utilizar activos para refinanciar
deuda existente, impide a CITGO entregar dividendos y sanciona la posibilidad
de que compañías norteamericanas aumenten su capital accionario en empresas
estatales venezolanas (lo cual está dirigido fundamentalmente al sector
petrolero y minero). Las sanciones económicas por lo tanto dejan intacto el
mercado secundario de bonos venezolanos –incluyendo las polémicas operaciones
de FINTECH, Goldman Sachs y Nomura–.
En el fondo, las sanciones
traen poco “colmillo” pues ya era un hecho que antes de los anuncios de la Casa
Blanca los mercados de capitales estaban cerrados para el país –la prima de
riesgo es absolutamente prohibitiva para Venezuela gracias a la nefasta
política económica existente–. También era una realidad la imposibilidad de
obtener un nuevo refinanciamiento a través de CITGO pues ya la empresa estaba
totalmente afectada luego de la oferta de swap de PDVSA y la operación de
Rosneft en el 2016. Y era otra realidad que tan solo las empresas rusas y
chinas (ninguna empresa de los Estados Unidos) estaba explorando la posibilidad
de incrementar su posición accionaria en los empresas mixtas en el sector
petrolero o minero. Finalmente, el único bono para el cual las sanciones
prohíben explícitamente su transacción es el del 2036 emitido ilegalmente a
finales del año pasado pues no tenía al aval de la Asamblea Nacional. Sin
embargo, el gobierno curiosamente estuvo intentando liquidar estos papeles hace
unos meses a un descuento absurdo pero el mercado secundario lo encontró poco
atractivo por sus propias características institucionales y más bien lo veía
como altamente tóxico. Tan es así, que el gobierno decidió utilizar más bien
estos papeles como garantía para alcanzar un acuerdo con una empresa canadiense
para cerrar un litigio de arbitraje internacional e incorporarlo como parte del
otorgamiento de una licencia para operar en el arco minero.
Los principales efectos de las
sanciones económicas resultan más bien curiosos. Primero, aumenta el poder de
negociación de los rusos y los chinos frente al gobierno y PDVSA pues ahora son
más dependientes de ellos de lo que eran antes para poder obtener nuevo
financiamiento. De modo que Estados Unidos ha logrado profundizar aún más esta
relación geopolítica y podría estar aumentando la esfera de influencia de ambos
países en Venezuela. Tanto China como Rusia ahora van a poder adquirir activos
financieros, petroleros y mineros a una tasa de descuento aún mayor que las que
Rosneft había obtenido recientemente, que eran astronómicos. Segundo, las
sanciones hacen aún más atractivos los bonos que fueron sujetos de un swap con
el aval de CITGO pues el balance financiero de la filial de PDVSA mejora al no
poder entregar dividendos. Finalmente, el gobierno tiene ahora aún menos
incentivos para modificar su política económica, pues si lo hiciese no podría
acceder a los mercados, lo que es sin duda uno de los pocos incentivos que
podría tener el chavismo para modificar su modelo. En general, estas sanciones
–al menos que sigan escalando en el tiempo, lo cual es probable– lo que logran
es garantizarle a PDVSA acceso al mínimo capital de trabajo necesario para que
en el mejor de los casos pueda mantener su producción petrolera actual, pero
con aún mayores problemas de liquidez, y le limita severamente la posibilidad
de acceder a la inversión requerida para crecer su producción en el futuro. En
otras palabras, las sanciones económicas anunciadas tienen sin duda un efecto
financiero pues le restan oxígeno a Venezuela pero lo logra formalizando una
realidad previa que “de facto” tenía estas mismas características. De modo que
el efecto es esencialmente marginal.
En el plano político las
consecuencias son aún más evidentes. Las sanciones le permiten al gobierno en
el plano discursivo mover la culpa de la crisis económica y social hacia los
Estados Unidos. Este cambio deja a la oposición venezolana en una posición aún
más vulnerable frente a la profundización de la represión pues serán “ellos”
los que asuman la responsabilidad frente a la “intervención
gringa”. Ciertamente, la represión salvaje –tal como se vivió durante los
últimos meses– era una realidad antes de las sanciones económicas, pero también
es probable que estas acciones le permiten al gobierno tratar de bajar el costo
frente a la opinión pública y sobre todo entre sus propios seguidores sobre la
conveniencia de cerrar aún más el sistema político venezolano. El chavismo ha
mostrado en el pasado que saben exprimir el provecho a las llamadas “agresiones
imperiales”. Cerca de 55 por ciento de la población dice rechazar estas medidas,
lo cual hace aún más atractivo para el Palacio de Miraflores ahondar en este
tipo de discurso tan retrogrado. En la mente del gobierno, esta acción confirma
todas las sospechas que estaban aguardando para justificar intensificar la ola
de represión y permitirle a la Asamblea Constituyente aprobar mayores
restricciones sobre la actividad política, sobre los medios de comunicación y
las redes sociales. Tan solo en los últimos cuatro meses, el número de
prisioneros políticos ha aumentado exponencialmente hasta llegar a 645 sin
incluir varias centenas más que sin ser considerados como tal continúan estando
detenidos. Pocos días después del anuncio de las sanciones económicas, el
gobierno respondió cerrando varias cadenas de radio, sacando del aire a un par
de canales internacionales por cable, anunció potenciales restricciones a las
redes sociales y llamó a investigar a varios líderes opositores; por lo que no
debe sorprendernos si este tipo de acciones continúa acelerándose.
Además de alimentar los sentimientos
antinorteamericanos en Venezuela, expiar los problemas de escasez de productos
de primera necesidad y darle oportunidad al chavismo de aglutinarse frente a
una amenaza externa, este tipo de sanciones pueden de una manera no previsible
terminar fortaleciendo políticamente al movimiento opositor en el exilio,
especialmente aquellos que viven en los Estados Unidos, a expensas de los
partidos políticos y de los activistas democráticos que han estado asumiendo el
liderazgo y el costo de las protestas ciudadanas en el país. En muchos
sentidos, utilizar sanciones económicas pudiese convertirse en un “replay” de
las sanciones contra Cuba durante la década de los sesenta que terminó
produciendo una oposición débil en la isla y una diáspora fuerte en Florida. En
el caso cubano, las sanciones terminaron de erosionar la legitimidad de una
oposición clandestina que era perseguida por un régimen totalitario y terminó
en cambio por hacer más robusta a la oposición en el exilio que creyó podía
promover la democracia exclusivamente a través de acciones internacionales.
Hasta los momentos, en el caso
venezolano, la oposición continúa siendo un movimiento político muy fuerte, a
pesar de sus fisuras internas y del esfuerzo del gobierno de dividir a su
liderazgo. Y esto es especialmente cierto si la oposición logra mantenerse
unida y socialmente movilizada (que sin duda es un reto después del 16J) pues
seguirá representando una amenaza política y electoral seria a un sistema
abiertamente autoritario. Pero el riesgo que el poder político de la oposición
migre hacia el exterior, simplemente porque se imponga la visión que no hay
nada que hacer en el plano doméstico, es un riesgo muy alto y cuyas
consecuencias podrían ser atroces. Rómulo Betancourt, durante su exilio en Costa
Rica, optó por dejar que la resistencia que llevaban adelante los jóvenes
adecos contra la dictadura perezjimenista fueran los que fijaran la estrategia
del partido, y nunca pretendió imponer desde el exterior sus lineamientos sino
más bien apoyarlos como fuera posible. Tan solo a su regreso a Caracas
pretendió retomar control del partido. Las memorias de Carlos Andrés Pérez,
quien fuera su secretario privado durante el exilio, deja muy claro semejante
integridad del principal líder histórico de la democracia venezolana. Todos los
venezolanos, tanto los adentro como los de afuera, debemos aceptar que los
retos son colosales y que afinar la complementariedad entre la estrategia
política en el plano internacional y nacional es un factor clave para el
restablecimiento de la democracia venezolana.
Es innegable que la
internacionalización del conflicto venezolano es una acción necesaria para
poder restaurar la democracia y reconstruir al país. A la luz de más de 160
muertes que dejó la reciente ola de protestas ciudadanas, Venezuela pasó a ser
el principal centro del debate en toda la región. Pero la internacionalización
del conflicto venezolano debe darse en un marco multilateral muy bien
coordinado y tampoco puede darse a costa de sacrificar el plano doméstico de la
lucha política. Estados Unidos le hace un flaco favor a la causa democrática
venezolana asumiendo este tipo de sanciones económicas en vez de profundizar,
conjuntamente con la Unión Europea y el resto de los países latinoamericanos,
el uso de acciones “inteligentes” que realmente fisuren la coalición
gubernamental y abran espacios para un proceso de negociación creíble que
promueva una transición democrática. El Presidente Trump a veces pareciera
estar redescubriendo América Latina con un discurso propio de la Guerra Fría.
Por ejemplo, si los Estados Unidos insiste en México en construir la muralla
fronteriza, continúa haciendo esfuerzos por restaurar el bloqueo total a Cuba y
además acelera el uso de sanciones económicas en Venezuela, va a terminar debilitando
el sentimiento de acciones urgentes que la mayoría de los líderes de la región
aceptan se requiere para afrontar el caso venezolano. Para ello es fundamental,
romper también los espacios de influencia en el Caribe pues sorprende que
Caracas pueda influir más en la política exterior de Santo Domingo que lo que
termina influyendo Washington, Ciudad de México o Bogotá. También es
fundamental alinear los intereses de China –que es un gran inversor en
Argentina, Perú, Brasil y Colombia y no solo en Venezuela– para que este poder
internacional emergente entienda que está en su mejor interés contribuir en una
solución democrática a la crisis del país. Este tipo de acciones diplomáticas
prometen ser mucho más efectivas que acciones unilaterales como las que fueron
anunciadas recientemente desde Washington. Las sanciones económicas para el
caso venezolano parecieran ser simplemente una mala idea.
29-08-17
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