Carlota García
Encina 11 de marzo 2015
@EncinaCharlie
Tema:
La Administración Obama ha publicado su esperada Estrategia de Seguridad
Nacional. Desde la publicación de la última en 2010, el mundo ha cambiado
considerablemente y había un acuerdo unánime en que EEUU necesitaba una nueva
estrategia para hacer frente a la amenaza del Estado Islámico (EI), para
oponerse a la agresión rusa y para asegurar el ciberespacio, entre otros muchos
asuntos.
Resumen:
Este ARI estudia, primero, qué es el documento de Estrategia de Seguridad
Nacional y qué se puede esperar de él. En segundo lugar, trata de ver tanto las
ideas nuevas que pueden subyacer en la actual estrategia como los elementos de
continuidad con respecto a la anterior.
Análisis:
La Administración Obama ha publicado su segunda y última Estrategia de
Seguridad Nacional (ESN). Es un documento siempre difícil de elaborar, fruto de
un complicado proceso interagencial en el que hay poco espacio para
priorizaciones o ideas innovadoras y en el que no siempre es posible llamar al
mundo como el presidente de EEUU lo haría en privado. Su objetivo es, a grandes
rasgos, servir de guía a las distintas agencias ejecutivas encargadas de la
seguridad nacional, por lo que cada gobierno estadounidense ha tratado siempre
de encontrar ese cocktail perfecto entre política y estrategia para alcanzar
una ESN consensuada. Al final, suele servir de imán para acumular críticas
contra la política exterior del gobierno de turno. Cuando un documento debe
cubrir prácticamente todo, siempre habrá algo que a alguien no le va a gustar.
Qué es la ESN
No
fue hasta 1943 cuando el término “seguridad nacional” empezó a utilizarse de
manera amplia, y fue tras la conclusión de la II Guerra Mundial cuando EEUU
buscó desarrollar un conjunto de procedimientos e instituciones para gestionar
su política de seguridad nacional. Así, el 26 de julio de 1947 el Congreso de
EEUU aprobó la ley que, entre otras cosas, creaba el Consejo de Seguridad
Nacional, a cuyo frente se puso al presidente del país. El objetivo era
coordinar la política exterior y de defensa y conciliar responsabilidades y
procedimientos tanto diplomáticos como militares. La lógica del Congreso era
simple: EEUU era una de las dos superpotencias y sin un proceso y una
institución para coordinar la seguridad nacional, el país haría frente a una
amenaza real yendo por el camino equivocado.
Fue
el poder ejecutivo quien inició la práctica de articular su estrategia de
seguridad nacional de forma pública. Buen ejemplo fue el artículo de George
Kennan publicado en Foreign Affairs en 1947[1] que proporcionó la racionalidad
de la estrategia de contención que se convirtió en la piedra angular de la
política exterior de EEUU durante la Guerra Fría. Esa estrategia fue codificada
más tarde por la Administración Truman en un documento del Consejo de Seguridad
Nacional, el NSC-68.
Durante
las Administraciones Kennedy y Johnson, el fundamento de la política de
seguridad nacional estaba recogido en el informe anual que elaboraba el
secretario de Defensa para el Congreso, mientras que en 1970 Nixon envió al
Congreso su State of the World Report, con los principios que describían su
aproximación en materia de política exterior, y al que le siguieron tres
informes anuales más.
No
fue hasta 1986 cuando el precedente de la Administración Nixon se convirtió en
ley. El Congreso encomendó al poder ejecutivo la publicación de una ESN y en
1987 salió a la luz el primer documento bajo la Administración Reagan. Nació
con una triple naturaleza: (1) la de proporcionar una perspectiva histórica de
las pasadas estructuras estratégicas; (2) la de delinear los intereses de EEUU;
y (3) la de analizar las amenazas y objetivos de EEUU y las capacidades para
alcanzar dichos objetivos.
Con
su nacimiento el Congreso se aseguraba, por un lado, un mayor control civil
sobre lo militar y su planeamiento. Pero lo que principalmente perseguía era
vincular la visión estratégica nacional con el presupuesto anual y poder hacer
un seguimiento continuado de los recursos requeridos.
La
ESN ha sido definida como el arte y la ciencia de desarrollar, aplicar y
coordinar los instrumentos del poder nacional (diplomático, económico, militar
y de comunicación) para alcanzar los objetivos que contribuyen a la seguridad
nacional. Aborda la defensa nacional, la política exterior, las relaciones
económicas y la política de asistencia a terceros. Y apunta entre sus objetivos
a situar al país en una posición favorable en sus relaciones exteriores y a
alcanzar una postura de defensa capaz de derrotar una acción hostil.
Según
la Ley Goldwater-Nichols de 1986, cada informe debe de incluir:
Los
intereses y objetivos de EEUU en el mundo que son vitales para la seguridad
nacional del país.
La
política exterior, los compromisos mundiales y las capacidades de defensa de
EEUU necesarias para disuadir una posible agresión y para implementar la
estrategia de seguridad nacional del país.
Las
propuestas a corto y largo plazo para el uso de las herramientas políticas,
económicas, militares y otros elementos del poder nacional de EEUU para
proteger o promover los intereses y alcanzar los objetivos del párrafo 1.
La
adecuación de las capacidades de EEUU para cumplir la estrategia de seguridad
nacional.
Otra
información que sea necesaria para ayudar a informar al Congreso sobre los
asuntos relacionados con la estrategia de seguridad nacional de EEUU.
El
desarrollo de la ESN es fruto de un intenso proceso político en el que el
Consejo de Seguridad Nacional juega el papel más importante, pero que como
producto interagencial sirve también para controlar o disciplinar dicho sistema
interagencial.
La
ESN es un mandato del Congreso que lleva la firma del presidente y que
supuestamente debería elaborarse anualmente como un indicador de la dirección
del país en política exterior y para llevar ese control presupuestario de los
recursos necesarios para la seguridad nacional. También es altamente esperado
porque es el mejor ejemplo de la adaptación o no de cada gobierno
estadounidense a las realidades cambiantes, de cómo se presenta EEUU ante el
mundo y cómo coopera con aliados y amigos. Por último, la ESN tiene un profundo
impacto sobre las políticas de adquisiciones de defensa en el país.
Desde
1986 se han publicado 16 ESN y, aunque el Congreso estipula que la Casa Blanca
debe publicarla cada año, por lo general los presidentes la han renovado al
comienzo de cada legislatura (la gran excepción fue Bill Clinton que publicó
siete en ocho años de presidencia).
Esta
vez el proceso parece que ha sido aún más complicado que otras veces pues llega
dos años después del inicio del segundo mandato de Obama. Al parecer, producir
un documento que no se viera inmediatamente superado por el deterioro de los
acontecimientos mundiales ha sido la causa de su retraso. Cabe recordar que
cuando se publicó la ESN de 2010 al-Qaeda era percibido como el principal
enemigo en el frente terrorista, mientras que sus simpatizantes yemeníes y
somalíes habían comenzado una serie de ataques no convencionales como el
intento de hacer explotar un avión que se dirigía a Detroit el día de Navidad
de 2009. Tampoco había irrumpido la primavera árabe, no se anticipaban
conflictos con Rusia, con la que se quería comenzar una nueva relación, y nadie
podía pensar en la propagación del ébola o en los escándalos de espionaje de la
NSA.
El
mundo había cambiado tanto desde 2010 que había un acuerdo unánime en que EEUU
necesitaba una estrategia. Una estrategia para derrotar el Estado Islámico (EI)
y para oponerse a la agresión rusa, una que encajara objetivos con capacidades
y que combinara la disuasión con la seguridad de los aliados, y una estrategia
que pudiera ser utilizada para frenar la violencia extremista en África y
Europa y que asegurara el ciberespacio. Una estrategia que incluso recogiera la
cosechas de la revolución energética de EEUU.
La
ESN ha llegado cuando apenas quedan dos años para que alguien nuevo ocupe la
Casa Blanca. Esta vez, Barack Obama parece que ha querido hacer hincapié en la
naturaleza más burocrática de este documento estratégico –no hay que olvidar
que sirve principalmente para que las agencias usen e implementen sus propias
iniciativas y confeccionen subestrategias–, escenificado en la presentación del
documento que hizo la consejera de Seguridad Nacional, Susan Rice, en la
institución Brookings, y no el propio presidente, como se podía esperar. No
obstante, el equipo de Rice ha insistido en que la estrategia expone la visión
del presidente sobre política exterior y las prioridades del pueblo
estadounidense, del Congreso, y de los aliados y socios en el mundo.
Puede
ser un documento útil pero no ya tiene nada que ver con lo que evocaba o evoca
su propio nombre –Estrategia de Seguridad Nacional– y, por tanto, hoy en día se
aleja de aquellos textos ágiles y con impactantes palabras como contención o
deténte.
Cómo liderar el mundo de Obama
Quien
lea el documento difícilmente se topará con una clara estrategia que conecte
objetivos y capacidades, pero encontrará las claves que pueden definir la
orientación de EEUU para los próximos dos años. Aunque carece de las
prescripciones necesarias para remediar los males del mundo, la ESN de 2015 es
un trabajo que describe de forma bastante acertada el actual estado del orden
global. En esencia, habla de un mundo donde el poder se difumina entre Estados,
individuos y actores no estatales; donde los cambios están superando la
habilidad para planificar una respuesta de forma integral; y donde las
transiciones o cambios en el liderazgo entre las distintas regiones del mundo y
dentro de ellas se modifican continuamente.
Un
mundo en el que, sin embargo, se rechaza la noción de que haya retorno a la
geopolítica como apuntan algunos analistas de política exterior. Ya en la ESN
de 2010 se declaraba que, por primera vez en la historia, los asuntos
internacionales estaban dominados menos por la competición geopolítica y más
por la necesidad de gestionar los retos comunes (liberalización comercial, no
proliferación nuclear, derechos humanos, cambio climático, etc.). Un discurso
que se mantiene en 2015 a pesar de que las fuerzas rusas hayan tomado Crimea,
de que China haga agresivas reclamaciones sobre las aguas que rodean sus costas
o de que Irán trate de utilizar sus alianzas con Siria y Hezbollah para dominar
Oriente Medio.
EEUU
busca gestionar cada una de las crisis –ya sea Rusia o el EI– de manera
individual y, como dijo Susan Rice en la presentación de la ESN, EEUU no puede
ser sacudida o verse arrastrada por el alarmismo en este nuevo siglo que apenas
empieza. La manera en la que precisamente se trata a Rusia en el documento es
quizá lo más representativo: se condena la agresión rusa pero no hay una
sección especial sobre ello. Rusia tampoco está entre los principales ocho
riesgos estratégicos para los intereses de EEUU, pues aparece mencionada en el
apartado de la seguridad de los aliados, donde no hay referencia a la guerra
que está sacudiendo Ucrania.
La
Casa Blanca deja claro, en consecuencia, que no hay un retorno a la geopolítica
y rechaza la noción de que el futuro del orden está en un punto de inflexión.
Ve muchas de las crisis como inmediatas –ISIS, Rusia, Siria…– pero no claves
para definir la próxima década. Los esfuerzos deben centrarse, por tanto, en
los principales riesgos estratégicos que se identifican: (1) un ataque en EEUU
o contra sus infraestructuras críticas; (2) la amenaza o ataque contra sus
ciudadanos y aliados; (3) una crisis económica global; (4) la proliferación de armas
de destrucción masiva; (5) brotes de enfermedades infecciosas; (6) cambio
climático; (7) alteraciones en los mercados energéticos; y (8) consecuencias
derivadas de un Estado fallido.
El
mundo de Obama es, además, uno en el que el poder económico y militar de EEUU
debe servir de base para un sistema internacional más fuerte y más
participativo que ellos liderarían. Este énfasis que se hace a lo largo de todo
el documento sobre la necesidad de un liderazgo estadounidense dentro del
sistema internacional no es sino una respuesta a las crecientes críticas de
leading from behind que han acompañado a Obama durante los últimos años.
Liderar
sí, pero ¿cómo? Sobre todo porque tanto Obama –desde hace tiempo–, como Rice y
como la propia estrategia se han encargado de subrayar las limitaciones del
país, tanto en recursos como en influencia. El propio presidente ha dicho que
EEUU no puede resolver problemas pero sí ayudar o empujar para que haya
mejoras. Hay una tensión, por lo tanto, entre lo que significa el liderazgo
estadounidense y lo que se puede lograr con él, una profunda ambivalencia
dentro de la Administración sobre lo que es el ejercicio del poder y una
preocupación de meterse en algo de lo que sea difícil salir. Sin embargo, se
puede percibir a lo largo del texto la posible solución a esa tensión: EEUU
debe liderar no como una superpotencia sino como un supersocio, no como la
nación indispensable sino como el socio indispensable para toda crisis.
De
esa manera, EEUU conseguiría varios objetivos. Por un lado mantendría la
centralidad estadounidense –que no dominación– en los asuntos globales. Por
otro, fomentaría la aparición de otros actores que trabajen para la estabilidad
global. Y, por último, mitigaría el riesgo global. Un supersocio que sirva de
hub entre una continua y mutante constelación de actores que se juntan y se
disuelven para resolver grandes problemas o problemas más puntuales.
¿Pero,
por qué ser un supersocio si puede seguir actuando como una superpotencia? La
razón principal es que la animosidad hacia EEUU tiene su origen precisamente en
su completa dominación de los asuntos mundiales. Escogiendo el principio de
centralidad se ayudaría a disminuir ese sentimiento antiamericano, ayudaría a
reformar la arquitectura de alianzas y socios, y se crearían incentivos para
que cada uno construyera sus propias capacidades.
EEUU
busca, por tanto, ser central, vital, necesario para conducir los asuntos
globales, sin importar tanto si estará en la primera línea o leading from
behind. Es un jugador, quizá el más importante, que ayuda a la organización
necesaria para resolver cada uno de los problemas, y donde la acción militar
nunca será la primera opción.
La paciencia estratégica
“Los
retos a los que nos enfrentamos requieren paciencia estratégica y persistencia”.
Ha sido una de las frases más criticadas del nuevo texto. La “paciencia
estratégica” ha sido clasificada por muchos de vacía e irresponsable. Sin
embargo, se trata de una manera de reconocer que el impacto de las acciones, no
sólo de EEUU, puede resonar durante años o décadas, por lo que las acciones a
corto plazo requieren una visión a largo. Como dice el propio documento, en la
actualidad hay una serie de transiciones en desarrollo que se desenvolverán en
décadas.
EEUU
ya no puede identificar un problema, shock and awe,[2] para abrirse camino
hacia la victoria, y esperar volver a casa con todos los cabos sueltos bien
atados. El mundo simplemente ya no funciona así. Una estrategia “paciente”, sin
embargo, posicionaría a EEUU de tal manera que pudiera influir en la
trayectoria de determinada situación y le permitiría aprovechar las
oportunidades que se creen.
El
gradual reequilibrio a largo plazo hacia Asia Pacífico sería un buen ejemplo de
esa paciencia estratégica que se menciona, mientras que la invasión de Irak en
2003 ilustra la razón por la que la paciencia estratégica debe de existir hoy
en día.
Dicho
esto, el documento hace un pobre trabajo en describir qué es y en qué consiste
dicha paciencia estratégica. Puede que porque en muchos lugares hay
precisamente un desajuste entre las palabras y la acción (o inacción) de EEUU.
Por
ejemplo, el actual plan de repliegue de Afganistán no refleja la paciencia
estratégica y las acciones de EEUU en Ucrania no cuadran con los objetivos
indicados en la ESN de “frenar la agresión rusa, permanecer alerta ante sus
capacidades estratégicas, y ayudar a los aliados y socios a resistir la
coerción rusa en el largo plazo, si fuera necesario”. La guerra civil en Siria
y la muerte de miles de civiles también contradice la “intención de EEUU de
actuar preventivamente antes de que las situaciones de crisis alcancen grandes
proporciones”.
Puede
que los últimos anuncios sobre la asistencia militar a Ucrania, la autorización
por parte del Congreso de EEUU del uso de la fuerza contra el EI y las pistas
sobre un cambio en la reducción de efectivos en Afganistán sean una señal del
reconocimiento de esos desajustes.
Una estrategia doméstica
A
pesar de que la ESN es un informe para el Congreso sobre las prioridades para
salvaguardar los intereses globales de EEUU, sobre los que establecer las
discusiones sobre financiación y adquisiciones, hay una importante cantidad de
asuntos de la agenda política interna que se cuelan de puntillas.
La
segunda frase del documento es más que significativa: “la fortaleza del
crecimiento económico de EEUU en la base de nuestra seguridad nacional y una
fuente crítica de nuestra influencia en el exterior”. Gran parte del texto que
le sigue está relacionado con esta premisa y antes de cualquier mención a las
amenazas externas y a los retos, nos dice que se han creado 11 millones de
nuevos puestos de trabajo, que el empleo ha caído a su nivel más bajo en seis
años, que son los líderes en la producción de gas y petróleo, y que continúan
marcando el ritmo de la ciencia, la tecnología y la innovación en la economía
global.
Los
halagos predominan, otorgando prestigio a la “creciente y joven mano de obra” y
al “espíritu emprendedor de los trabajadores”. Nos dice que el sistema de
enseñanza superior estadounidense es el más excelente del mundo y que continúan
atrayendo inmigrantes de todos los rincones del planeta que renuevan el país
con energía y talento emprendedor. No sorprende por tanto que “nuestra economía
sea la mayor economía del mundo, la más abierta y la más innovadora del mundo”.
Tampoco hay párrafo que no hagan hincapié en los “valores americanos” que
además servirán de modelo para el liderazgo de EEUU en el mundo. Incluso el
“excepcionalismo americano” que el presidente rechazó en sus comienzos ahora lo
abraza y le atribuye, al menos en parte, “el valor, el talento, y la diversidad
del pueblo americano”.
Este
lado doméstico de la estrategia predomina a lo largo de todo el texto, en el
que también hay que destacar las menciones al Congreso, por otro lado el
principal destinatario del informe. Sin duda, la complicada relación actual
entre la Casa Blanca y el nuevo Congreso republicano, el uso del poder
ejecutivo de Obama en asuntos como la inmigración o Cuba sin consultar al
Congreso, y las posibles trabas que éste último puede poner para sacar adelante
ciertas iniciativas han tenido su eco en el informe.
Tras
dar un toque de atención a la disfunción en Washington y a la necesidad de
acabar con el “secuestro” presupuestario o los recortes automáticos del gasto
público, la ESN subraya la necesidad de que la Administración y el Congreso
trabajen juntos para “liderar el mundo en un cambiante entorno de seguridad y
hacia una paz y prosperidad más duradera”. Ambos también tienen que “preparar y
equipar a los socios locales y darles apoyo operativo para luchar contra los
grupos terroristas”, deben trabajar para crear un marco legislativo en el
ámbito de la ciberseguridad y deben avanzar en la agenda de comercio.
Precisamente, la ESN de 2015 pone un especial hincapié en el Acuerdo de
Asociación Transpacífico (TPP) y en el Acuerdo Transatlántico de Comercio e
Inversiones (TTIP), que reciban una importante atención, así como los mercados
globales de energía y las tendencias futuras de crecimiento, especialmente en
Asia y en África. Se trata en este caso del enfoque más reflexivo que persigue
poner el ojo más allá de las convulsiones geopolíticas del momento y planificar
el futuro a largo plazo. Son estas dos áreas donde EEUU ve futuro y se muestra
más optimista.
Conclusión: Quien lea
la ESN de 2015 encontrará muchas similitudes con la de 2010. Se utiliza
prácticamente la misma estructura, con las mismas secciones sobre seguridad,
prosperidad, valores y orden internacional. Se repiten además muchos de los
temas básicos como la importancia de trabajar con los aliados y socios,
mantener el compromiso con los valores democráticos, apostar por la fortaleza
económica y preservar el orden internacional basado en normas.
Lo
que diferencia la ESN de 2015 de la anterior es la naturaleza del liderazgo
estadounidense que deja entrever. Según el texto, EEUU deberá liderar con
determinación, dando ejemplo, en cooperación con aliados, utilizando todos los
instrumentos del poder estadounidense pero el militar nunca como primera
opción, y con una perspectiva a largo plazo. Es un liderazgo basado en el
principio de la centralidad, es decir, que EEUU pasaría de ser una
superpotencia a adquirir un papel de socio central y vital que puede estar en
primera fila del conflicto o ayudando desde atrás.
Ni
las amenazas más inmediatas como la del EI o Rusia, como aquellas más a largo
plazo como el cambio climático y la proliferación de armas de destrucción
masiva, pueden hacerse frente con un único actor, pero EEUU seguirá siendo
central en la resolución de los mismos dada su fortaleza principalmente
económica.
Económicos
son también sus planes de futuro, en la apuesta por sacar adelante el TPP y el
TTIP, y en ver en Asia y África el futuro para sus inversiones.
Pero
si bien muchas amenazas y objetivos han sido identificados, no están claramente
priorizados y no hay sugerencias sobre cómo resolver los asuntos que más
preocupan a corto plazo, como, por ejemplo: ayudar a que haya un gobierno
efectivo en Irak; hacer retroceder al EI; acabar con las masacres en Siria;
obligar a Rusia a retirarse de Ucrania; prevenir que los talibán afganos
vuelvan a controlar la patria Pashtún; o las estrategias para hacer frente al
crecimiento de los ciberataques. Pero la propia redacción y publicación de la
nueva ESN es en sí contradictoria, enfrentando grandes aspiraciones
estratégicas con una realidad política –y geopolítica– incómoda. Sin olvidar
que la principal función de la ESN sigue siendo burocrática, proveyendo a las
distintas agencias encargadas de los varios aspectos de la seguridad nacional
de los elementos para desarrollar sus propias iniciativas y estrategias. Quien
lea el documento no encontrará precisamente una estrategia que conecte
objetivos y capacidades, pero sí algunas claves de la orientación de EEUU para
los próximos años.
[1] “X” (George F. Kennan) (1947),
“The Sources of the Soviet Conduct”, Foreign Affairs, julio.
[2]
Doctrina militar basada en el uso abrumador de la fuerza.
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