Por Carlos Hernández Delfino
IV
Desde comienzos de 2003
existe en Venezuela un control de cambio con características inéditas, que
invitan a examinar esta experiencia con base en, primero, los factores
generadores y desencadenantes del desequilibrio externo que hizo necesaria la
imposición de los controles a juicio de las autoridades; segundo, el diseño del
régimen de control cambiario en sus componentes normativo y operacional; por
último, su instrumentación, evolución, duración y consecuencias en términos
económicos. En cuanto a la estrategia seguida para desmontar los controles y
las secuelas inmediatas del desmontaje, las experiencias previas, que han sido
sintetizadas en esta serie de artículos, permiten resaltar las notables
diferencias de los controles de cambio de 1960, 1983 y 1994. Recordemos que en
1964, al desmantelar el control de cambio iniciado en 1960, la inflación fue
apenas 1,5% (y menos de 1,1% en promedio durante la vigencia del control) y el
PIB per cápita creció ese año 6,1%, por mencionar solo dos resultados
relevantes. Desde aquel momento hasta finales de la década de 1970, la economía
venezolana creció sin interrupciones, la inflación se mantuvo dentro de límites
que hoy añoramos y las cuentas externas mantuvieron una posición relativamente
favorable, con un tipo de cambio fijo que fue objeto de dos revaluaciones en
1971 y 1973, de la segunda de las cuales surgió el tipo de cambio de Bs. 4,30
por USD. A partir de 1983 la historia a grandes rasgos ha sido otra. Y, en
particular, el estado actual del control de cambio que ha estado vigente
durante más de doce años, las distorsiones que apreciamos en él y en las
políticas que lo acompañan, y la situación del país, agravada por la reducción
de más de 50% en los precios del petróleo, anticipan el reto que significará
acometer la ruta para la normalización cambiaria del país.
Antecedentes del control de
cambio de 2003
La evolución de los arreglos
cambiarios previos a la suspensión del comercio de divisas en enero de 2003,
constituye una referencia útil al propósito de esta nota. Una vez desmantelado,
en abril de 1996, el control de cambio establecido en 1994, fue adoptado por el
BCV un sistema de bandas cambiarias dentro de las cuales fluctuaba el tipo de
cambio en respuesta a las circunstancias del mercado y a la actuación del Banco
Central. Esta medida quedó integrada al programa de estabilización y reformas
conocido como Agenda Venezuela. El sistema de bandas favoreció la
reducción sostenida de la inflación y operó con modificaciones en sus
parámetros hasta febrero de 2002. En aquel momento entró en vigencia el régimen
de libre flotación del tipo de cambio, en respuesta a las presiones del mercado
cambiario, condicionadas por un ambiente de confrontación política,
expectativas adversas, desajustes fiscales, debilitamiento institucional y una
severa contracción económica. De esa forma las autoridades apreciaban que
podría preservarse un nivel razonable de reservas internacionales, al tiempo
que se corregía la apreciación acumulada del bolívar. No obstante que ese
enfoque de política favorecía una mayor eficacia de la política monetaria, la
inflación puntual se aceleró en 2002 a 31,2% (12,3% en 2001), en respuesta al
crecimiento de la liquidez monetaria y a la devaluación. Se intensificó la
salida de divisas por la inestabilidad interna y hacia finales de 2002 y
comienzos de 2003 se agudizó la pérdida de reservas internacionales, acompañada
de una intensa depreciación del bolívar. Entre el último día de vigencia de la
banda cambiaria y la víspera del control de cambio, es decir en once meses y
algunos días, el bolívar se depreció en 113%. El 21 de enero de aquel año el
Ejecutivo Nacional y el BCV acordaron suspender el comercio de divisas en el
país, y en febrero entró en vigencia el quinto control de cambio que registra
la historia económica contemporánea de Venezuela.
Venezuela transita este
nuevo episodio de controles de cambio y de precios cuando en el ambiente
monetario y financiero internacional se han venido registrando, desde hace ya
décadas, cambios que dejan atrás los tiempos del sistema de tipos de cambio
fijo y ajustable, con controles integrales a las transacciones cambiarias. De
hecho, hasta 2014, 168 países de los 188 miembros del Fondo Monetario
Internacional, habían aceptado la disposición de no imponer restricciones a sus
transacciones externas. En el ambiente que caracteriza las relaciones
comerciales y financieras del mundo de hoy, la mayor flexibilización de los
regímenes cambiarios se ha visto alterada, en casos puntuales y temporales, en
respuesta a la crisis que se inició en 2008 en el mercado de hipotecario de
alto riesgo en los EE UU.
Esta nueva experiencia
venezolana de control de cambio se inició bajo perturbaciones de origen casi
exclusivamente interno y, paradójicamente, en un ambiente de expansión de los
ingresos de origen petrolero y de acumulación de reservas internacionales, que
no tuvo precedentes. Por ejemplo, la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos
alcanzó a USD 7.600 millones en 2002, casi cuatro veces el valor de 2001.
Diversos factores comprometieron el balance externo del país en los meses
previos al cierre oficial del mercado cambiario, unos atinentes a la
comprometida situación económica y a las políticas públicas aplicadas, y otros
derivados de la inestabilidad política, una de cuyas manifestaciones fue una
marcada disminución de las actividades económicas y la paralización, en gran
medida, de la industria petrolera a finales del año 2002. Esta circunstancia,
en unión de la disminución de la actividad económica en 2002 y 2003, la
existencia de un déficit fiscal crónico y el debilitamiento institucional, se
dejaron sentir a través de la continua extracción de capitales privados. La
reducción de las reservas internacionales del país, ocasionada por estos
desequilibrios, y la depreciación del signo monetario, se agravaron por la
contracción del ingreso de divisas ocurrida a partir de diciembre de 2002, al
punto que, a juicio del Gobierno y del BCV, era necesaria la imposición de
controles de cambio, en correspondencia con el objetivo de mantener un nivel de
reservas internacionales adecuado a las circunstancias.
Es precisamente en función
de la relativamente holgada posición de reservas del país de aquel momento, que
la suspensión de la libertad cambiaria no se produjo como consecuencia de
desequilibrios en la cuenta corriente externa, sino por causa de la salida de
capitales en 2001, 2002 y con particular intensidad hacia finales de este
último año y en las primeras tres semanas de 2003. Las salidas de capital
fueron estimuladas por expectativas adversas conformadas en un ambiente volátil
e incierto, y por la necesidad de empresas y particulares de proteger el valor
de sus activos financieros contra el proceso de continua e intensa erosión que
los había afectado. Estuvieron ausentes flujos apreciables de inversión directa
y de financiamiento del exterior, lo que resulta consistente con la reducción
de la deuda externa, sostenida por varios años hasta 2002.
Estas circunstancias,
agravadas por el marco de políticas económicas prevaleciente, se reflejó, por
un lado, en la depreciación y variabilidad del bolívar que acompañó el lapso de
libre movilidad del tipo de cambio transcurrido entre febrero de 2002 y enero
de 2003; y, por el otro, en la movilidad y nivel de las tasas de interés. No
obstante que a todo efecto práctico la suspensión de las actividades
productivas del sector privado cesó, con dificultades y retrasos, en febrero de
2003, la prolongada suspensión de las operaciones cambiarias a partir de enero
se añadió a todo lo ya dicho para crear limitaciones e impedimentos a la
definitiva reactivación del aparato productivo.
Las decisiones en materia
cambiaria de comienzos de 2003 ocurrieron a niveles relativamente holgados de
reservas internacionales, si se advierten los precedentes históricos. El número
de meses de importación cubierto con el nivel de reservas internacionales (RIN)
existente el día hábil previo a la suspensión de las operaciones cambiarias se
muestra a continuación:
No se trató, pues, de una
insuficiencia del stock de reservas internacionales como factor
desencadenante del control de cambio, sino de una reducción
del flujo de ingresos de divisas de origen petrolero concurrente con
la escasez de inversiones y financiamiento del exterior, y con la extracción de
capitales monetarios. Pero aun así, asistimos a una prolongada suspensión del
comercio de moneda extranjera, que podría, al menos en parte, explicarse por la
existencia de dificultades de diseño legal y técnico, de instrumentación de los
procedimientos y sistemas, de experiencia y disponibilidad de recursos humanos
y tecnológicos, o de cumplimiento de los engorrosos requisitos del régimen
normativo por parte de los solicitantes de divisas. Desde el 21 de enero hasta
comienzos de agosto de 2003, cuando ya se habían activado las autorizaciones de
divisas, las reservas internacionales crecieron en más de 37% para alcanzar USD
19.037 millones, es decir, el equivalente a 20 meses de importaciones de 2003.
Tal margen resultaba más que satisfactorio para moderar en algún grado el nivel
de inflación alcanzado en 2003 y las situaciones de desabastecimiento que
pudieron constatarse, así como también favorecer el proceso de reactivación
económica, pues entre 1998 y 2003 el PIB real decreció en promedio anual en
3,3%. Sobre el mismo lapso casi se triplica el nivel general de precios al
consumidor y el desempleo alcanzó 19,2% a mediados de 2003; al mismo tiempo las
reservas internacionales crecieron hasta USD 21.366 millones a fines de ese
año, es decir, el equivalente a casi 25 meses de importaciones, y el
endeudamiento total del sector público se elevó significativamente.
El control de cambio de
2003: aspectos normativos
El control de cambio de 2003
se fundamentó en un decreto del Presidente de la República dictado en Consejo
de Ministros; en el Acuerdo de la misma fecha entre el BCV y el Ministerio de
Finanzas que suspendió las transacciones en divisas realizadas en el país; en
el decreto presidencial de creación de la Comisión de Administración de Divisas
(Cadivi), que estableció las funciones de esa dependencia y las normas para la
administración y el control de divisas, y en el Convenio Cambiario número 1;
mientras que el número 2 estableció los tipos de cambio vigentes y el número 3
el tipo de cambio aplicable al pago de la deuda pública externa. A la fecha se
han emitido 33 Convenios Cambiarios, y un extenso conjunto de normas y
providencias administrativas.
La base legal del control de
cambio contrasta con la que observamos en las experiencias previas. Por un
lado, resulta de la mayor relevancia referir que cuando se impuso esa
restricción, estaban vigentes las garantías a los derechos constitucionales que
resultan afectados por la suspensión de las transacciones en divisas; por el
otro, el desarrollo normativo del régimen sobrepasó las atribuciones que
correspondían a la extinta Comisión de Administración de Divisas (Cadivi).
Abordaremos de seguidas estos aspectos de la cuestión.
El decreto número 2.278 del
21 de enero del Presidente de la República, facultó al Ministerio de Finanzas
para acordar con el Banco Central, medidas temporales destinadas a establecer
“limitaciones o restricciones a la convertibilidad de la moneda
nacional” y a las transferencias de fondos hacia otros países. De esa forma, la
base legal del control de cambio de 2003 se apartó de la doctrina que había
prevalecido durante los últimos sesenta y tres años la cual, como se ha visto,
consideraba la libertad cambiaria como parte indisoluble de la libertad
económica. La suspensión de las transacciones en moneda extranjera en el país
se produjo, pues, sin que previamente se hubiesen suspendido o restringido las
garantías económicas. El referido decreto 2.278 se basó en la merma de los
ingresos de origen petrolero, en el impacto adverso de los “movimientos
inconvenientes de carácter especulativo” y en el exceso que revelaba, en aquel
momento, la demanda de divisas.
Con fundamento en ese decreto,
el BCV y el Ministerio de Finanzas acordaron en la misma fecha, la suspensión
del comercio de divisas en el país durante cinco días hábiles
bancarios; quedaron a salvo de esta medida solamente las operaciones de pago de
la deuda pública externa pero no sí otras transacciones regulares del sector
público. Proceden cuatro comentarios con respecto a este Acuerdo.
Primero, la suspensión del
comercio de divisas, que afecta en lo esencial la libertad para escoger la
actividad económica de preferencia, el derecho de propiedad o la libre
disposición de bienes, así como su traslado a cualquier localidad, fue adoptada
en 2003 estando vigentes, insistimos, las garantías a los derechos
constitucionales respectivos.
Segundo, distinguimos entre
la suspensión de la convertibilidad a que se refiere el decreto
presidencial y la suspensión del comercio de divisas acordada por el
BCV y el Ministerio de Finanzas. Tal distinción alude, en el primer caso, al
derecho que tienen los portadores de billetes emitidos por el BCV a cambiarlos
por los activos que los respaldan y en el segundo al libre intercambio de
monedas, y no son, por lo tanto, términos equivalentes. De allí que sus
consecuencias sean por completo distintas. Por un lado, la limitación a la
convertibilidad significa que por las razones que contempla la ley el Banco
Central, éste podría restringir la conversión de los billetes de curso legal
–que constituyen uno de sus pasivos– en oro, en divisas o en derechos sobre
fondos denominados en moneda extranjera –que conforman sus activos externos de
reserva. Por el otro, la libertad de cambios, se refiere al derecho que tienen
los ciudadanos de comprar y vender libremente moneda extranjera a los tipos de
cambio que prevalezcan en el mercado.
Tercero, los alcances del Acuerdo
exceden el ámbito de lo autorizado, pues de las limitaciones y restricciones a
que se refiere el Decreto 2.278, el Acuerdo pasó a la suspensión
del comercio de divisas, es decir, prohibió en forma absoluta estas
transacciones, con la excepción del cumplimiento del servicio de la deuda
externa. Este aspecto nos conecta con la cuarta y última observación.
Al quedar suspendido el
comercio de divisas (con la excepción ya indicada), fueron también suspendidas,
por un lado, las operaciones propias del BCV relacionadas con la administración
de las reservas internacionales y la atención de sus pasivos en moneda
extranjera; y, por el otro, la compra y venta de divisas del BCV a PDVSA y a
otros entes del sector público, lo que impedía que esos entes pudiesen vender
al BCV las divisas necesarias para proveerse de los bolívares que les
permitieran cubrir sus gastos locales, incluidos impuestos y otras
contribuciones. Esta gruesa omisión fue subsanada mediante un nuevo Acuerdo
suscrito el 22 de enero.
Al cierre de esta sección
conviene hacer referencia a la vigente Ley del Régimen Cambiario y sus ilícitos
de noviembre de 2014, que tiene por objeto regular el régimen de administración
de divisas y la participación de las personas naturales y jurídicas, públicas y
privadas, en la adquisición de moneda extranjera; así como caracterizar las
situaciones que constituyen ilícitos cambiarios y las sanciones
correspondientes. Esta Ley (al igual que la derogada de febrero de 2014 y a
diferencia de la también derogada Ley de 2010), permite la ejecución de
operaciones de adquisición, por parte de particulares, de divisas ofertadas
tanto por entes públicos, como por personas jurídicas o naturales del sector
privado.
El control de cambio de
2003: síntesis de su evolución
La suspensión por cinco días
hábiles del comercio de divisas originalmente establecida, fue luego prorrogada
por el Acuerdo celebrado el 27 del mismo mes. A partir de allí se mantuvo, de
hecho, la interrupción de las transacciones en divisas en el ámbito institucional,
en el más largo receso cambiario de que se tenga noticia en la historia de los
controles de cambio en Venezuela.
El 5 de febrero, mediante
Decreto, luego reformado por el 6 de marzo, fue creada la Comisión de
Administración de Divisas (Cadivi) y dictadas las normas para la administración
y el control de las operaciones en divisas. Las funciones de Cadivi incluían,
entre otras, el registro de usuarios del régimen cambiario, otorgar
autorizaciones para la adquisición de divisas, autorizar a los bancos, casas de
cambio y demás instituciones financieras para que realicen actividades
relativas a la administración del régimen cambiario, y aplicar las sanciones
administrativas que correspondan. La compra y venta de divisas en el país se
centralizó en el BCV, institución que quedó a cargo de la formulación y
aprobación del presupuesto nacional de divisas que regiría la ejecución de lo
previsto en el régimen cambiario. El régimen de autorizaciones procedió en el
marco de un sistema integral de controles, que no dejó solución legal a la
satisfacción de la demanda de divisas que no resultara autorizada por Cadivi y
de allí la inevitable aparición de un mercado paralelo de cambio en el cual se
realizaban transacciones de compra-venta de divisas. Sin embargo, tal como ha
sido señalado por especialistas, la libertad cambiaria resulta de derechos
fundamentales, por lo tanto, en caso de duda, debe privar una interpretación
restrictiva del régimen que afecta su ejercicio, es decir, aquella
interpretación que favorece la libertad de cambio en el país. Eso significa que
todo aquello que no esté expresamente prohibido en la normativa puede ser
ejecutado sin contravenir por ello las disposiciones del régimen. Cadivi operó
desde los inicios del control de cambio hasta fines de 2013.
El 29 de noviembre de 2013
fue creado el Centro Nacional de Comercio Exterior (Cencoex), con el objeto de
desarrollar e instrumentar las políticas de administración de divisas (es
decir, el control de cambio), de exportaciones e importaciones, y de
inversiones foráneas en el país y nacionales en el exterior. En esa oportunidad
se creó también la Corporación Venezolana de Comercio Exterior con el objeto
principal de atender las necesidades de importación del país. Cadivi fue
suprimida en abril de 2014.
Cencoex quedó a cargo de las
operaciones del Sistema Complementario de Administración de Divisas (Sicad),
instituido en julio de 2013, meses después de haber sido eliminado el Sistema
de Transacciones con Títulos en Moneda Extranjera (Sitme). El Sitme, a su vez,
sustituyó, en 2010, al mercado cambiario basado en operaciones de permuta de
títulos de la deuda nacional por valores denominados en moneda extranjera, que
venía operando fluidamente desde 2005 como un segmento complementario al
mercado oficial. A diferencia del Sitme, un sistema de libre concurrencia que
funcionaba a través de la banca y otros operadores cambiarios, Sicad era un
sistema centralizado, confinado a las operaciones en moneda extranjera o con
títulos que disponía realizar el Cencoex mediante convocatorias a subastas, que
no reunían, por cierto, las características que definen a estos actos como
actos de mercado.
Las tensiones cambiarias no
resueltas a través de una larga secuencia de reformas condujeron a la creación
del Sicad II, en marzo de 2014. Este sistema permitía la realización de
operaciones cambiarias entre particulares, en efectivo o con títulos, y en él
podían participar el BCV, PDVSA y otros entes del sector público. A comienzos
de febrero de 2015 fueron suspendidas las operaciones del Sicad II y el tipo de
cambio generado en ese mercado, que servía de referencia a distintas
transacciones, quedó fijado en el nivel que alcanzó en la última sesión del
Sistema hasta que fue definitivamente sustituido. A partir de febrero de 2015,
solo existe el Sicad. En este sistema, adscrito al Cencoex, se realizan
subastas para la adquisición de divisas por parte de empresas dedicadas a las
actividades que en cada caso resulten favorecidas, al tipo de cambio publicado
por el BCV y por los montos anunciados en las convocatorias. La disminución de
los ingresos de divisas del país por la caída de los precios del petróleo y la
reducida posición de reservas internacionales del BCV, han determinado que se
hayan realizado solo dos subastas en lo que va de 2015.
En febrero de 2015 fue
dictada una nueva normativa que regula las operaciones en divisas a través del
sistema financiero (Convenio Cambiario N° 33 de 10 de febrero de 2015 y normas
derivadas). Se prevén: a) operaciones de compra-venta de divisas entre
particulares denominadas de “alto valor” por un monto mínimo de USD 3.000, a
través de las cuentas que la clientela bancaria mantenga según lo dispuesto por
el Convenio Cambiario N° 20 (6 de septiembre de 2012); b) operaciones al
“menudeo” de compra-venta de divisas entre personas naturales hasta por USD 300
diarios, USD 2.000 al mes o USD 10.000 por año calendario (véase el Aviso
oficial de 10 de febrero de 2015 del MPPEFBP y del BCV); c) operaciones en
bolívares de títulos emitidos en moneda extranjera que sólo podrán realizarse a
través de la Bolsa Pública de Valores Bicentenaria. Estos son los componentes
del Sistema Marginal de Divisas (Simadi). El tipo de cambio al cual se realizan
estas operaciones es aquel que publica el BCV.
El 5 de febrero de 2003
fueron fijados los tipos de cambio para la compra en Bs. 1,596 por cada US $, y
para la venta en Bs. 1,600 por US $ (cifras expresadas en bolívares fuertes).
Con fecha 16 de octubre de 2015, los tipos de cambio anunciados por el BCV
fueron: Cencoex (Bs. 6,30 USD); Sicad (Bs. 13,50 USD); y Simadi (Bs. 199,95
USD). De aquí se desprende, con fines meramente ilustrativos, que la diferencia
entre el tipo de cambio con el cual se inicia el control de cambio y el máximo
para los mercados regulados a la fecha, según el BCV, es de 12.397%. El 10 de
octubre de 2015 las RIN publicadas por el BCV, alcanzaron a USD 15.961 millones
y para los primeros nueve meses de 2014, el promedio de RIN mantenidas
representó algo menos de seis meses de importaciones en contraste con una
cobertura de 14 meses de importaciones al iniciarse el control de cambio.
Ampliaremos estos comentarios en la última entrega de la serie.
♦
20-10-15
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