Por Olga Isabel
Ramos, 28/11/2015
Desde el poder
legislativo se pueden hacer muchas cosas para contribuir con la garantía del
derecho a la educación en Venezuela, y con la mejora del desempeño que el
Estado ha tenido hasta el momento. Sin pretender agotar la agenda al respecto,
tocaré 4 asuntos imprescindibles, que incluyen algunas deudas que el Estado
tiene con el país.
I.
La legislación pendiente
La promulgación
de la Ley Orgánica de educación entre gallos y medianoche, en pleno período
vacacional, en agosto del 2009, nos dejó un documento en términos generales
mediocre, en el que, por citar algunas cosas, se dio al traste con la
estructuración de un modelo de gestión descentralizado, al concentrar el poder
en los ministerios de educación; y se desdibujaron los principios del sistema
con una pésima y enredada redacción de artículos y temas fundamentales, en los
que, en algunos casos, intentaron conjugar conceptos contrapuestos y
excluyentes vaciando de significado y sentido la norma que pretendían
desarrollar.
Ese documento,
requiere una revisión que permita mejorar o modificar, cuando corresponda, la
institucionalidad que pretende definir, así como aclarar y precisar aspectos y
temas borrosos, pero sobre todo que permita limpiarla de elementos que están
cercanos a la inconstitucionalidad. Sin embargo, esta no es la deuda más
urgente.
Más urgente,
tanto que debería formar parte de las primeras acciones que se esperaría de la
próxima gestión legislativa, es la discusión y aprobación de las Leyes
especiales de Educación Básica y de Educación Universitaria, así como de la Ley
de Carrera Docente, que, de acuerdo a las disposiciones transitorias de la LOE,
deberían tener más de 5 años aprobadas.
La ausencia de
estos instrumentos normativos, ha dificultado la gestión de los dos subsistemas
de educación y ha facilitado la instrumentación de medidas provisionales, con
débil institucionalidad y en muchos casos con visos inconstitucionales, a
través de resoluciones temporales que terminan convirtiéndose en permanentes.
Ejemplo de ello, son las resoluciones que se han utilizado durante los últimos
8 años, para el ingreso y evaluación del personal docente de las escuelas; y la
controversial Resolución 058 que sustituyó el régimen de comunidades
educativas, por una figura engorrosa de difícil instrumentación, que, además de
presentar problemas de inconstitucionalidad en algunos aspectos, incluye la
“delegación de funciones" a comités en las escuelas, imposibles de cumplir
porque no se les dota ni de capacidad de decisión, ni de recursos para ejercer
efectivamente la gestión en temas tan delicados y estratégicos como el
mantenimiento y la alimentación escolar, por ejemplo.
La discusión y
aprobación de estas 3 leyes son deudas de la Asamblea Nacional con el país, que
una próxima gestión deberá considerar urgentes.
En el marco de
la discusión y aprobación de la Ley de Educación Básica, tendría que retomarse
la discusión sobre la descentralización del sistema educativo iniciada en la
década de los 90s y que tuvo como consecuencia el inicio de un proceso de
transferencia de competencias y escuelas, que fue congelado y sufrió un
lamentable retroceso en los últimos 17 años.
En cuanto a la
Ley de Educación Universitaria, hay documentos que se han debatido y presentado
ante la Asamblea Nacional, por lo que la discusión no partiría de cero, pero es
imprescindible que en el debate se incluyan temas que permitan redefinir los
modelos que se desarrollan en las diversas instituciones que hoy forman parte
del sistema, pero sobre todo, corregir las desviaciones que hacen que muchas de
las nuevas organizaciones denominadas “universidades”, no sean más que “liceos”
grandes en los que se otorgan títulos que, en algunos casos, no cuentan con
estándares mínimos que garanticen calidad en la formación profesional, ni con
el aval del organismo encargado de dar el visto bueno a la oferta educativa en
ese nivel.
Con relación a
la Ley de Carrera Docente, hay un par de temas relacionados con las condiciones
laborales de los docentes que, en algunos aspectos, pueden no resultar del
agrado de parte de los gremios existentes, pero que deben ser discutidos con
ellos con la profundidad y sinceridad que el país requiere. El primero de ellos
es la naturaleza de los estándares que constituyen el sistema de evaluación
para el ingreso y ascenso de los profesionales de la educación. El debate en
este tema debe considerar, en primer lugar, la exclusión de todos los
indicadores y elementos incluidos en las normas utilizadas en estos últimos
años, que evalúan más la adscripción partidista de los docentes, que su
formación o desempeño; y en segundo lugar, la incorporación de estándares que
reflejen el desempeño profesional y los resultados en el aprendizaje de los
estudiantes. Estos estándares deben ir más allá de las tradicionales
verificaciones sobre el cumplimiento de aspectos administrativos (asistencia,
puntualidad, elaboración de planificación, etc) y obviamente, deben constituir
un sistema que permita e incentive el aprendizaje y la mejora permanente, pero
también que premie a los profesionales que con esfuerzo y dedicación, logran el
mejor desempeño y aprendizaje en los estudiantes.
El segundo
tema, implica la discusión de un nuevo arreglo contractual que, no se mate de
entrada citando derechos adquiridos, sino que permita negociar, con incremento
en los beneficios sociales y económicos de los docentes, la cantidad de días
hábiles de vacaciones al año, ya que, con los 60 días hábiles que corresponden
al gremio, como beneficio adquirido, más los días feriados de cada año, se ha
hecho imposible extender la duración del año escolar para contar con 200 días
de clases. Y nos referimos a 200 días de clase, más los días necesarios para
las demás actividades docentes, no, a la norma tibia contenida en el artículo
49 de la actual LOE que establece una duración del año escolar de 200 días
hábiles que, como todos sabemos, incluyen los días de clases, más los períodos
correspondientes de actividades administrativas con las que se inician y
cierran los lapsos y el año escolar.
II.
El presupuesto educativo
La discusión y
aprobación de las leyes de presupuesto, se ha convertido en un acto simbólico
en el que el ejecutivo presenta una propuesta, a todas luces, deficitaria en
términos económicos, pero deficitaria también como propuesta de gestión de los
órganos de la administración pública. Este segundo aspecto, es consecuencia de
la forma y contenidos que han tomado los Planes Operativos del ejecutivo, en el
caso de educación, de los ministerios rectores.
En este
aspecto, la Asamblea Nacional como parte de sus funciones de control del
gobierno y la administración pública, podría promover la definición de
estándares que permitieran mejorar los planes operativos de los ministerios,
así como su gestión y sus resultados; y en su función legislativa, debería
exigir al ejecutivo que sincerara las solicitudes presupuestarias.
Pero en función
de mejorar el financiamiento del sistema educativo, la Asamblea Nacional
también, podría trabajar en la redefinición de algunas reglas de juego,
específicamente, en la recuperación del mecanismo de la LOCTI que permitía a
las universidades, junto con el sector productivo, diseñar y ejecutar proyectos
de innovación e investigación con los recursos destinados para ello en dicho
instrumento normativo. Este mecanismo fue secuestrado por el ejecutivo,
privando a las universidades de financiamiento y al sector productivo de
conocimientos e innovaciones, con el agravante de que, desde hace algún tiempo,
se desconoce el destino los recursos recaudados por esa vía.
Además, el
poder legislativo, podría estudiar y considerar la aplicación de nuevos
esquemas, como el existente en Uruguay que permite el financiamiento de la
educación primaria con un impuesto inmobiliario, cuya recaudación es asignada
de forma directa al funcionamiento de las escuelas de este nivel.
III.
Sistema de evaluación de la calidad de la educación
Como es del
conocimiento de los actuales diputados de la Asamblea, y debe serlo de los
actuales candidatos, en el texto de la recién aprobada Ley de Presupuesto, hay
un proyecto del MPPE denominado "Creación del Observatorio del Sistema de
Educación Básica". La siguiente captura de pantalla contiene el enunciado
de dicho proyecto, tal como está incluido en la Ley.
En la
presentación de inicial que se hace de los proyectos, en ese mismo capítulo, el
MPPE incluye la siguiente y breve justificación:
Al respecto, es
importante recordar:
Que el sistema
educativo contaba con el SINEA (Sistema Nacional de Evaluación de los
Aprendizajes) a finales de la década de los 90s. El SINEA fue diseñado en el
país y se comenzó a administrar en las escuelas que ofrecían educación primaria
y secundaria. Ese sistema, era perfectible como todo mecanismo de evaluación en
desarrollo, estaba constituido por una batería de pruebas e indicadores de
contexto valiosos e interesantes. En sus primeras aplicaciones arrojó bajo
desempeño de las escuelas y de los estudiantes y sus resultados pudieron
utilizarse como insumos para reorientar la política educativa, pero, en su
lugar, en el momento en el que los resultados indicaban que el modelo de
Escuelas Bolivarianas tenía menor desempeño que el resto de los modelos de
escuelas del sistema, el ministerio decidió dejar de aplicar las pruebas y
suspenderlo indefinidamente sin justificación, ni evaluación que avalara esa
decisión.
Con respecto a
sistemas de evaluación similares que respondan a acuerdos internacionales
suscritos por el país, también es importante resaltar, que Venezuela no ha
participado en las cuatro ediciones del sistema instrumentado en América Latina
por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación
(LLECE) de UNESCO, sistema en el que han participado casi todos los países de
la región, incluyendo a Cuba, por cierto.
De la misma
manera, y aunque no se encuentra en el marco de convenios suscritos por el
país, Venezuela se ha negado a participar en pruebas internacionales como PISA,
en las que también participan casi todos los países de la región y en la que de
forma autónoma y con mucho trabajo para conseguir los recursos para su
financiamiento, participó recientemente, la Gobernación del Estado Miranda.
En todo caso,
con pruebas nacionales, internacionales o con una combinación de ambas, como se
hace en múltiples países, es imprescindible que existan mecanismos que permitan
evaluar periódicamente el desempeño de los estudiantes para poder corregir y
reorientar el trabajo de enseñanza en las escuelas.
b) Que con la
incorporación de los sistemas de información digitales, el ministerio contaba,
a finales de la década de los 90s, con el SISE (Sistema de Información del
Sistema Educativo) que, si bien no se encontraba disponible para el acceso
público en internet en ese momento, podía ser solicitado y utilizado por
cualquier ciudadano para analizar el estatus de la oferta educativa,
consultando variables asociadas a las características de infraestructura y
dotación de las escuelas, a la matrícula y proyectos desarrollados; incluso, en
sus inicios se podía tener con precisión la nómina docente que trabajaba en el
sistema escolar por escuela, independientemente de la dependencia de éstas.
Ese sistema
evolucionó y se puso a disposición del país en internet. Pasó por varias
denominaciones y, la última versión de acceso público, incluía dos mecanismos:
uno de consulta, público para todos los ciudadanos que quisieran conocer las
características de las escuelas, plantel por plantel, o hacer consultas por
unidades territoriales o tipos de escuelas; y uno cerrado para el ingreso de
los datos de cada plantel, al que los directivos encargados de cargar la data,
accedían con una clave. Ese sistema, a partir del 2005, fue dejando
progresivamente de ofrecer algunos datos y en el 2010 fue cerrado totalmente al
público, como mecanismo de consulta y acceso a la información. Hasta hace pocos
meses, al consultar la página, aparecía un mensaje notificando que el sistema
estaba en mantenimiento -el mantenimiento más largo de la historia de los
sistemas, desde que existe internet-. Actualmente, las páginas relacionadas con
ese sistema dan error y lo único a lo que se tiene acceso, es a un mecanismo
para que las escuelas puedan cargar la data, pero sin la posibilidad de
realizar ningún tipo de consulta.
Si como dice el
objetivo específico del proyecto, el ministerio quisiera contribuir con la
democratización del acceso a la información, poniendo a disposición de la
ciudadanía las estadísticas y los datos detallados que dice que ofrecerá con la
constitución de ese observatorio, podría comenzar por colgar en internet los
textos de las memorias y cuentas, incluyendo el capítulo de estadísticas y
activar el mecanismo de consulta del sistema de información que desactivó en el
2010.
c) Más que un
observatorio para suministrar datos que permitan sustentar la planificación
educativa, tal como dice el texto de la justificación de este proyecto, -datos
que dicho sea de paso, ya existen en el ministerio aunque no sean conocidos por
la ciudadanía, ni tengan la calidad deseable- lo que el país necesita es un
sistema de evaluación del desempeño del sistema educativo que tenga dos
dimensiones: una que responda al enfoque de derecho y permita valorar que tan
cerca estamos, como sociedad, de garantizar la realización del derecho a una
educación de calidad para todos, y una que responda a las necesidades de
formación que se desprendan de la Constitución y el Plan de la Nación, para
verificar si los ciudadanos, al egresar de cada uno de los niveles del sistema,
han logrado desarrollar las competencias y construir los aprendizajes que se
ofrecen en ellos y que se estiman como deseables para la sociedad venezolana.
Ese
observatorio debería, entre otras cosas, tener independencia del poder
ejecutivo, es decir, ser autónomo como el Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación (INEE) creado en México en el 2002, o como el INEED Uruguayo
creado en el 2012. Además de su autonomía, y dado que la certificación de
aprendizajes en Venezuela, la realiza de forma particular cada escuela (*), la
institución que se cree, debería tener mecanismos de evaluación que permitan
mejorar la gestión escolar en sus dimensiones administrativa y pedagógica, pero
que también permitan conocer si las escuelas están logrando los objetivos
educativos que se plantean y los que, en términos de formación de su
ciudadanía, se plantea el país en general.
Vistas las
carencias del sistema educativo en cuanto a la producción y acceso a la
información y en cuanto a la evaluación de su desempeño, tanto en la garantía y
realización del derecho a la educación, como en el logro de la educación
deseada, una de las acciones que debería tomar la Asamblea Nacional, es la
discusión y creación de un sistema de evaluación del desempeño, autónomo como
los existentes en Uruguay o en México, que dé cuenta al país sobre la calidad
de la educación que se ofrece y sirva de mecanismo de control del ejecutivo y
de referencia al momento de diseñar las políticas públicas educativas.
IV.
Consistencia de los planes nacionales con la Constitución
Finalmente,
como parte la de su función legislativa, la Asamblea Nacional, tiene el deber
de corregir el uso político-partidista que se ha hecho de los documentos
aprobados como Planes de la Nación. Este es un aspecto que abarca a todos los
sectores de la vida nacional, pero en el caso del sector educativo se relaciona
con aspectos muy específicos que, en términos de contenidos y mandatos, no
pueden formar parte de esos planes porque constituyen violaciones a los
principios y definiciones establecidos en el texto constitucional, y son
contrarios a lo consagrado en los acuerdos y pactos internacionales que definen
el marco en el que debe garantizarse el derecho a la educación.
La próxima
Asamblea Nacional debe devolverle el apego a la Constitución a los Planes de la
Nación y debe promover la eliminación de los sesgos político-partidistas que
afectan, entre otras, la política educativa y la naturaleza del derecho a la
educación en Venezuela.
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(*) Al
respecto, es importante recordar que, aunque existen programas obligatorios,
cada escuela y cada docente diseña su planificación y su evaluación, por lo no
que hay parámetros que permitan afirmar con certeza, que dos bachilleres
egresados de dos escuelas diferentes, que obtengan la misma calificación como resultado
de sus evaluaciones, tengan una formación equivalente en logros y calidad, lo
cual deja sin referentes de evaluación de resultados reales al sistema.
Tomado de:
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