Por María Antonia Moreno y Luis Zambrano Sequín
SUMARIO
Buena parte de la
reflexión sobre el desempeño de la economía venezolana en las dos últimas
décadas concluye en la necesidad de un cambio de régimen político, como
condición necesaria para la implementación de una reforma económica que permita
ubicar al país en una senda de crecimiento y bienestar sostenible. Aunque
analíticamente robusta, quedarse solo en esta proposición supone estancar el
análisis –tanto como lo está la propia economía del país–
Creemos que es
necesario, mientras no ocurran los cambios en el entorno político, dar cuenta
de las acciones del Gobierno dirigidas a intervenir sobre la economía. Una
economía que se ha reducido de manera notable1 y que ya desde hace tiempo
funciona con varias monedas, pero con tendencia a dolarizarse plenamente.
Ante los cambios estructurales de la economía interna, hemos presenciado un
comportamiento del Gobierno que se ha ido deslindando de manera irreversible
del enfoque político que se supone era compatible con la “doctrina” del
socialismo del siglo XXI2. Sin embargo, esto no significa que esté garantizada,
como algunos piensan, la restitución de la economía de mercado. Lo que
luce cierto es que, en este contexto, se perfila para el Gobierno un escenario
bastante más complicado para el diseño de sus políticas económicas.
Concretamente, ¿qué
puede hacer un gobierno en una economía cuyo tamaño se ha reducido casi 70 % en
siete años, su único producto de exportación ya no genera ingresos fiscales,
sin posibilidad de acceso a los mercados financieros, sin reservas
internacionales y en medio de un proceso hiperinflacionario en vías de
transformarse en uno de los más prolongados en la historia conocida?
Atado de pies y manos
La prolongada
hiperinflación, como era previsible, ha promovido la sustitución del bolívar
por el dólar, no solo como medio de pago, sino como unidad de medida y, sobre
todo, como medio de reserva de valor. El bolívar se sigue utilizando porque aún
hay agentes, empezando por el propio Gobierno, que siguen pagando sus
compromisos en esa moneda, y porque la banca aún no ha podido dolarizar todos
los depósitos y el escaso crédito que otorga. No exageramos cuando afirmamos
que ya desde 2019 la economía venezolana dejó de estar basada en el bolívar,
para convertirse en una economía bimonetaria con predominancia creciente y
absoluta del dólar.
La incapacidad del
Gobierno para controlar la hiperinflación exige distinguir el impacto de
eventos que escapan a su control, para configurar el sentido, alcance y
restricciones u obstáculos de sus recientes acciones de política económica.
Un hecho para el que el
Gobierno venezolano no se preparó fue la extraordinaria contracción de la renta
petrolera, proceso que comenzó en 2014 y que lo dejó progresivamente
desprovisto de fuentes de financiamiento. Después de utilizar la renta
petrolera extraordinaria3, el Gobierno no solo se quedó sin recursos ordinarios
externos por el desplome de los precios y la ruina de la estatal petrolera
Petróleos de Venezuela (Pdvsa), sino también sin acceso al financiamiento
internacional, consecuencia del excesivo endeudamiento externo, que en
pleno boom (2004-2014) cuadruplicó su monto y que finalmente terminó
en un default generalizado en el servicio de la deuda del sector
público a partir de diciembre de 2017.
Con un carácter menos
exógeno, porque de alguna manera depende de lo que acontezca en el escenario
político interno, están las limitaciones de las sanciones impuestas desde 2018,
que sin duda han agravado esas restricciones. Aún en la eventualidad de que las
sanciones fuesen relajadas, habría que considerar que la fuente petrolera de
recursos enfrenta tres retos fundamentales: en primer lugar, la inevitable
reconstrucción de la capacidad de la industria petrolera nacional y en la
reestructuración gerencial de Pdvsa, que pasan por la inyección de montos
importantes de inversión en infraestructura, recursos que el Gobierno no
dispone; segundo, la tendencia declinante de la demanda mundial de
hidrocarburos, debido a la transición energética, que impide hacer planes de
largo plazo; y, tercero, cambios en el marco regulatorio internacional
orientados a garantizar la sostenibilidad ambiental. Estos factores hacen poco
atractiva la inversión privada en el sector de los hidrocarburos, dificultando
con ello aún más las posibilidades de una recuperación significativa del nivel
de actividad económica interna.
Las restricciones
presupuestarias del Gobierno también se han agudizado por razones vinculadas a
la caída en la tributación interna. La capacidad tributaria del sector privado
se ha deteriorado por varias razones, entre las que destacan, además de la
fuerte contracción de la economía, las propias deficiencias estructurales del
sistema impositivo (altas tasas marginales, impuestos parafiscales, exenciones
y exoneraciones generalizadas, penalizaciones injustificadas, entre otras) que
lo hacen muy distorsionante desde el punto de vista de eficiencia; además es un
sistema excesivamente confiscatorio y poco productivo en términos de
recaudación. Por otra parte, el alto nivel de informalidad, estimulado por los
controles, los altos costos transaccionales y la dolarización, afectan
negativamente la productividad en la recaudación, sobre todo del IVA. El
deterioro de la capacidad institucional y los efectos de la hiperinflación
–efecto “Oliveira-Tanzi”4– sobre la recaudación real interna, son también
factores de la mayor importancia en la caída de la tributación interna.
Un factor no menos
importante es la pérdida de capital humano en el sector público, por el
desplazamiento de funcionarios hacia actividades informales, a la ocupación en
el sector privado formal y/o a la migración. El bajo nivel del capital humano
se hace cada día más evidente en el extraordinario deterioro en prácticamente
todas las áreas de servicios públicos.
¿Quién dirige a quién?
Ante todas estas
restricciones, queda muy poco en las políticas públicas del modelo del
socialismo del siglo XXI. La lógica del mercado ha ido resurgiendo, pero en un
contexto poco articulado y consistente, sin obedecer a una clara directriz de
política económica que el Gobierno esté dispuesto a asumir abiertamente,
tratando con ello de evitar los costos políticos que esto implica. Un
hecho incontestable es la renuncia progresiva de este a la aplicación de
controles; sin anuncios formales, pero mostrándose permisivo y, en algunos
casos, promotor del ajuste frecuente de los precios de bienes y servicios en
aras de aumentar los niveles de abastecimiento. Paralelamente, se pasó a
intentar estabilizar la inflación mediante la reducción de la expansión
monetaria a través de dos medidas: la contención del gasto fiscal financiado
por el BCV y la imposición de un elevadísimo encaje legal para limitar en
extremo la expansión del crédito bancario; ambas acciones con altísimos costos
que obstaculizan cualquier iniciativa de recuperación sustantiva de la
actividad económica interna.
La disminución del
ritmo de emisión monetaria para financiar el déficit fiscal se implementó desde
mediados de 2018, después de varios meses de hiperinflación desbocada. Con
dicha decisión, las autoridades económicas no solo reconocen el impacto
inflacionario de dicho financiamiento, sino que ceden espacio de dominancia
fiscal esperando la desaceleración de la hiperinflación. Pero esto también ha
provocado una reducción significativa del nivel real del gasto fiscal,
que se ha traducido en un importante recorte de las inversiones públicas y
también en los salarios, las transferencias y los subsidios.
A pesar de esos
esfuerzos de ajustes contractivos, los problemas del Gobierno siguen presentes.
El financiamiento monetario del gasto fiscal continúa siendo relativamente
elevado, y con ello las presiones inflacionarias5, ya que la reducción del
gasto ha sido relativamente menor que la de los ingresos tributarios
ordinarios. Hay que notar además que el impuesto inflacionario, como
consecuencia de la hiperinflación, tiene un rendimiento fiscal real cada vez
menor6.
Más que por falta de
comprensión de las implicaciones de la dominancia fiscal, el Gobierno enfrenta
hoy el dilema entre estabilizar la inflación y reducir aún más el tamaño del
sector público, arriesgándose a disminuir su capacidad de control político y
social. Para tener una idea de lo que implicaría eliminar el impuesto
inflacionario, si el gasto del Gobierno se financiase exclusivamente con
tributación interna, su tamaño sería equivalente aproximadamente a 9 % del PIB;
una magnitud cuatro veces menor que su significación promedio en el período
2004-2014. Con un presupuesto equivalente a 9 % del PIB, el Gobierno no
lograría cubrir ni siquiera la mitad de su mermado gasto corriente actual. Como
es obvio, ante estas circunstancias es muy poco lo que puede hacer para
implementar medidas de política anticíclica; de hecho, a medida que la economía
se dolariza y la hiperinflación se prolonga, las políticas monetaria y
cambiaria pierden la mayor parte, si no la totalidad, de su poder.
Ya el control de la
política monetaria por parte del BCV era muy reducido antes de que se
profundizara la crisis interna, dado que la expansión de la base monetaria
estaba determinada por la dominancia fiscal y por el financiamiento monetario
discrecional del déficit del sector público, dos factores que dicho organismo
no está en capacidad de controlar.
Otro tanto puede
decirse de la política cambiaria. El BCV, al quedarse prácticamente sin
reservas internacionales, tiene muy poca capacidad para influir directamente
sobre la evolución del mercado de divisas, y tampoco lo puede hacer
indirectamente a través de la política monetaria por las razones que ya hemos
expuesto.
Por último, no puede
dejar de mencionarse el progresivo aislamiento internacional como resultado de
la aplicación de sanciones internacionales, consecuencia de la creciente
violación de los derechos humanos y ciudadanos, la corrupción y el narcotráfico
de los que una parte muy significativa de la comunidad internacional acusa al
Gobierno venezolano. Estas sanciones, sin duda, profundizan aún más las restricciones
que limitan el poder e impacto de la política económica interna.
¿Y dónde está el
piloto?
Con tan pocas
herramientas de política, el Gobierno no cuenta con los recursos ni con la
credibilidad suficiente para implementar políticas capaces de estabilizar y,
menos aún, de regresar a una senda de crecimiento sostenible, máxime en un
contexto de profundos cambios en un mercado internacional globalizado y en
medio de una transición energética.
En ese contexto de
reducida capacidad de intromisión del Gobierno en la economía, la iniciativa
privada ha comenzado a recuperar espacios, pero en una economía muy pequeña,
aún en el contexto de América Latina7. Además de su reducido tamaño, es de
destacar la baja capacidad de generar divisas, así como los importantes
déficits y la baja calidad de la infraestructura de servicios básicos y con una
aguda escasez crónica de combustible; tampoco hay que olvidar los crecientes
niveles de desigualdad que también contribuyen a minimizar el tamaño del
mercado interno. En síntesis, hay un margen para un crecimiento de la
actividad económica privada, pero su tamaño es insuficiente para garantizar una
significativa, desconcentrada –en términos espaciales y sociales– y sostenible
recuperación de la calidad de vida de la mayoría de la población.
Desde luego, la
resolución de los problemas de esta economía no se puede abordar con una mera
reconversión monetaria; las experiencias de 2008 y 2018, que obviaron las
deficiencias estructurales del entorno macroeconómico del país, debieron ser
suficientes para demostrarlo. En todo caso, una reestructuración del sistema de
pagos debería formar parte de un programa integral de estabilización
macroeconómica. Por otro lado, estabilizar la economía no es posible sin
reanudar el acceso al sistema financiero y a los mercados internacionales,
incluso en el contexto de una economía plenamente dolarizada y con
significativa presencia del sector privado.
Parodiando la situación
de un avión en pleno vuelo, lo peor que le puede pasar a los pasajeros (a los
agentes económicos privados y la sociedad en general) es quedarse sin piloto
(sin un Gobierno con capacidad de implementar políticas económicas de calidad).
Se requeriría, por lo menos contar con un piloto automático (instituciones de
calidad, una economía estabilizada y un programa de reformas estructurales bien
definido) que permitiera volar al menos por un rato; pero aún en este caso,
hace falta quien pueda despegar y aterrizar y, sobre todo, que pueda lidiar
con las turbulencias y las tempestades.
*PhD en Economía.
Profesora e investigadora del IIES-UCAB.
**Doctor en Economía.
Profesor universitario e investigador del IIES-UCAB.
Fuente:
Para consultar el documento completo consulte: “Notas sobre
la Economía venezolana” N°1. Instituto de Investigaciones Económicas y
Sociales, UCAB. Enero 2021.
Notas:
·
El tamaño nominal en dólares
de la economía venezolana para este año se proyecta en menos de 1/5 del que
tenía hace una década; una economía que recibió, en 2012, un monto de ingresos
externos corrientes cercano a US $ 100.000 millones y que pasó a percibir menos
de US $ 10.000 en 2020. En términos reales, dos indicadores son altamente
impactantes: el país ha perdido más del 65 % del número de empresas que tenía a
mediados de los años 2000; y el PIB real per cápita, por su parte, retrocedió a
niveles de mediados de la década de los 40 del siglo pasado.
·
Hablar de un modelo de
desarrollo del socialismo del siglo XXI es un ejercicio de simplificación. En
realidad, las definiciones generales de política económica del chavismo nunca
se fundamentaron en un programa único orgánico y coherente; ellas se fueron
incorporando en los diversos programas y planes (Programa Económico de
Transición 1999-2000, Programa Económico 2000, Programa de Gobierno: La Propuesta
de Hugo Chávez para continuar la Revolución 2000, Plan de Desarrollo Económico
y Social 2001-2007, Proyecto Nacional Simón Bolívar 2007-2013, Plan de la
Patria 2013-19, Plan de la Patria 2019-2025). En la práctica, el modelo de
gestión chavista es un compendio de decretos, nuevas leyes y/o las reformas de
leyes existentes antes de 1998, aprobadas mediante el mecanismo de la
habilitación y/o por la Asamblea Nacional Constituyente establecida en 2017.
·
Medida por el valor en dólares
de las exportaciones de crudo.
·
A pesar del esfuerzo del
Gobierno por cobrar impuestos por adelantado.
·
La inflación se mantiene
todavía en niveles muy elevados; un valor acumulado anual de más de 2.000 % en
2020 y cerca de 700 veces el promedio de la inflación mundial del último
quinquenio.
·
Muy probablemente la economía
venezolana transita por la zona de pendiente negativa de la Curva de Laffer.
·
Para el 2020, el tamaño de la
economía de Colombia es casi 5,5 veces la economía venezolana, la de Chile 5
veces, la de Perú 4 veces y la de Ecuador 2 veces.
29-03-21
https://www.revistasic.gumilla.org/2021/y-en-que-anda-el-gobierno/
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