Por Francisco J. Monaldi
Para que prospere la
democracia es necesario que se limiten los beneficios del Poder, “lo que está
en juego” en un cambio de gobierno. Si “el ganador se lo lleva todo”, aquellos
que están en el Poder harán todo lo posible para no dejarlo y aquellos que
están fuera del Poder harán cualquier cosa para obtenerlo. Estar fuera del
Poder significa la aniquilación política, estar en el Poder permite eternizarse
en él. La democracia, por tanto, requiere límites a lo que puede hacer quien
ostenta una mayoría circunstancial, de lo contrario tenderá a ser inestable y a
desnaturalizarse. Esto lo han entendido perfectamente quienes han diseñado los marcos
institucionales de las democracias más desarrolladas, a veces como resultado de
dolorosas experiencias de abuso de poder por gobiernos inicialmente electos
democráticamente, pero que luego ejercieron el poder en forma despótica y
pretendieron gobernar sin límites. Otras veces porque la democracia misma
surgió del proceso de limitar el poder de la monarquía.
Instituciones que restringen
el poder incluyen: la separación de Poderes, los límites a la reelección, los
límites a la autoridad legislativa del Ejecutivo, el federalismo efectivo, los
sistemas electorales proporcionales, las barreras a la modificación de las
normas constitucionales, así como la independencia del poder judicial, de la
autoridad electoral, de la autoridad monetaria y de ciertas agencias
regulatorias, entre otras. La configuración institucional de cada país
determina cuán limitado es el uso discrecional del poder. El ejemplo típico de
un sistema político restringido, con muchos actores con capacidad de veto, es
Estados Unidos, donde la Constitución y otras instituciones políticas han
puesto importantes barreras al ejercicio del poder presidencial (quizás con la
notable excepción del uso del poder militar fuera de su territorio, que al
menos transitoriamente es sorprendentemente discrecional). Por otra parte, la
otra cara de la moneda es que los límites al Poder hacen difícil producir
reformas importantes ante situaciones que lo ameriten, como por ejemplo una
crisis económica de gran magnitud. Por eso es necesario que exista un cierto equilibrio
entre la capacidad de cambiar y la garantía de estabilidad.
Los países petroleros tienen
un reto mucho mayor al tratar de limitar el Poder.
Los petroestadoscontrolan la mayor parte de las divisas y no necesitan de
los contribuyentes para financiarse. Por tanto, si el gobernante tiene control
discrecional sobre la renta petrolera, los beneficios del Poder son inmensos.
Estos recursos pueden usarse para perpetuarse en el Poder, para comprar apoyo
político, o para destruir a los rivales. Por eso se habla de que el petróleo
puede tener un efecto autoritario, especialmente cuando suben los precios del
crudo. Sin embargo, en países de alto desarrollo institucional, como Noruega,
la renta petrolera no ha producido tales efectos. Incluso se ha argumentado que
en Venezuela el petróleo más bien tuvo un efecto democratizador porque permitió
resolver institucionalmente los conflictos que llevaron al quiebre de la
democracia en otros países de la región. Pero quizás eso fue posible debido a
que ocurrió en el marco del Pacto de Puntofijo y la Constitución de 1961,
acuerdos construidos para limitar los beneficios del Poder.
La Constitución de 1999 y
aún más las reformas institucionales subsecuentes realizadas durante el
chavismo, incrementaron dramáticamente los beneficios del poder y redujeron los
límites a la autoridad presidencial. En particular hay dos elementos
constitucionales que le dan al presidente de Venezuela un Poder desmedido
comparado con sus pares en la región y en el mundo. El primero es la reelección
ilimitada. Una de las grandes batallas históricas para la consolidación de la
democracia en América Latina fue precisamente por limitar la reelección. En la
historia de Sudamérica todos los presidentes en ejercicio que se lanzaron a la
reelección lograron salir victoriosos, lo cual testimonia la extraordinaria
ventaja que otorga estar en el Poder. Por eso casi todas las democracias
presidenciales del mundo prohíben la reelección inmediata o la limitan a una
sola reelección consecutiva.
La segunda consideración es
la autoridad conferida al Presidente para convocar referendos para elegir una
Asamblea Constituyente con autoridad absoluta, que puede disolver todos los
otros Poderes. Es el “botón nuclear” que le permite a un Presidente popular
amenazar a los otros poderes con su aniquilación si se oponen a sus designios.
Chávez de hecho lo hizo explícitamente con los magistrados del Tribunal Supremo
de Justicia. Nótese, sin embargo, que las dos prerrogativas antes mencionadas
tienen poco valor cuando el Presidente es impopular. En esas circunstancias son
otros los instrumentos claves del Poder.
Entre otros elementos
institucionales que han exacerbado los beneficios del Poder en la Venezuela
chavista podemos destacar: el sistema electoral mayoritario (que viola el principio
constitucional de representación de las minorías), el control discrecional de
las finanzas de PDVSA y de los fondos extrapresupuestarios, el control del
Banco Central (que también viola la norma constitucional que otorga
independencia al ente emisor), el debilitamiento del federalismo fiscal y el
control discrecional presidencial sobre los asensos militares. Adicionalmente,
la mayoría legislativa ha permitido que el gobierno tome control del Poder
Judicial y Electoral y que le conceda al Ejecutivo el Poder de legislar. Es
importante destacar que algunos de estos Poderes podrían limitarse
significativamente si la legislatura pasa a ser controlada por la oposición,
pero en lo esencial el sistema político venezolano seguiría siendo del tipo “el
ganador se lo lleva todo”.
A largo plazo para sentar
las bases de una democracia estable será necesario hacer reformas
institucionales importantes que limiten los beneficios del Poder. La más obvia
es la eliminación de la reelección ilimitada y la reducción del periodo
constitucional. Otra es requerir un consenso mayor entre actores políticos para
activar mecanismos de cambio constitucional y acotar el poder de la Asamblea
Constituyente. Adicionalmente, un tema fundamental es el control de la renta
petrolera. Hay que buscar mecanismos para que sea más difícil que el gobierno
use las rentas, que son de todos venezolanos, para su beneficio político, e
igualmente para que los gobiernos tengan más incentivos para pensar en el
futuro, ahorrando en los auges y posibilitando la inversión en el desarrollo de
la industria petrolera.
A corto plazo, en una
transición democrática, estos temas son también fundamentales, especialmente en
una sociedad polarizada. Por un lado las instituciones políticas pueden servir
para garantizar al grupo en el poder que el sistema que ellos usaron para
aplastar a las minorías, no será ahora usado para hacerles lo propio. Puede que
en esas circunstancias los distintos bandos estén dispuestos a limitar la
reelección o a hacer más proporcional al sistema electoral. Por ejemplo, en
varios procesos de transición se ha acordado que el ejecutivo inaugural no
pueda reelegirse, reduciendo los beneficios del cargo y creándole incentivos
para adoptar decisiones difíciles para resolver la crisis económica y política.
En el caso venezolano, instituciones como el Consejo Federal pudieran servir
para garantizar los espacios regionales de los diversos sectores políticos.
Asimismo, una negociación en la Asamblea Nacional para la conformación del TSJ
y CNE pudiera tener un propósito equivalente.
El tema se complica por la
magnitud de la crisis económica que vive el país. Posiblemente la más grave de
su historia contemporánea. En estas circunstancias cualquier gobierno quisiera
tener el Poder con que cuenta hoy el Ejecutivo, para acometer las reformas
necesarias. Eso permitiría actuar con rapidez y eficacia. Sin embargo, lo que
es positivo desde la perspectiva económica y tecnocrática, pudiera ser negativo
desde el punto de vista de la estabilidad política. El hoy desprestigiado Pacto
de Puntofijo precisamente trataba de equilibrar esas dos necesidades en
tensión: la capacidad de gobernar, pero dentro de un marco de reglas que
garantizara a todos los actores un espacio. Ojala el liderazgo político del
país posea la madurez y habilidad necesarias para manejar este difícil reto. No
es imposible, otros lo han conseguido, de hecho los venezolanos ya lo logramos
una vez.
01-11-15
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