Por José Ignacio Hernández
G.
Según informaron los medios de
comunicación, el Gobierno planea aprobar el presupuesto 2017 en el marco del
Decreto de Emergencia Económica, esto es, sin previo control de la Asamblea
Nacional. Para despejar cualquier duda, se informó que se “realizará una
consulta al Tribunal Supremo de Justicia (TSJ)”, pues “la Asamblea esta fuera
de la Constitución y se ha declarado en desacato”. Para formular esa consulta,
el Gobierno enviará una carta al TSJ.
Luego de esta noticia,
muchos se preguntarán si el presupuesto 2017 puede aprobarse por Decreto, en el
marco de la emergencia económica.
Lo que dice la Constitución
El presupuesto es el
instrumento que resume las estimaciones de los ingresos del Estado y de los
gastos que éste puede hacer. Asimismo, el régimen presupuestario comprende el
límite de las deudas que puede contraer el Estado.
Uno de los principios
básicos del constitucionalismo venezolano es que el presupuesto debe ser
aprobado mediante Ley por la Asamblea Nacional. Los artículos 187 numeral 6 y
313 de la Constitución lo dicen muy claro: el presupuesto es aprobado
anualmente por Ley, como se establece incluso en la vigente Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público. Además, el Poder Legislativo,
mediante Ley, fija límites al endeudamiento (Artículo 312).
¿Y por qué la Asamblea
Nacional debe aprobar mediante Ley el presupuesto? La respuesta es sencilla:
pues la Asamblea Nacional, como único órgano de representación nacional, debe
controlar los ingresos y gastos del Estado.
Por ello, el Presidente de
la República, como señala el Artículo 236 numeral 11, sólo le corresponde administrar la hacienda pública nacional. Es
decir, percibir los ingresos y realizar los gastos, siempre de acuerdo con el
presupuesto aprobado por la Asamblea.
De igual manera que el
administrador de una cantina no puede disponer libremente de ese negocio, el
Presidente, como administrador de la hacienda pública, no puede disponer
libremente de los recursos. Así lo reitera el Artículo 314 constitucional: “no
se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de
Presupuesto”. Los profesores llamamos a eso “principio de legalidad
presupuestaria”, lo que, en lenguaje directo, significa que sólo pueden hacerse
gastos previstos en la Ley dictada por la Asamblea.
¿Y el Decreto de Emergencia
Económica?
El Decreto de Emergencia
Económica sólo sirve para restringir ciertos derechos constitucionales, pero
ese Decreto no le otorga “super-poderes” al Presidente, ni le permite obviar el
control presupuestario como función exclusiva de la Asamblea.
El último párrafo del
Artículo 339 de la Constitución así lo ratifica: “la declaratoria del estado de
excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público”.
Esto significa que el Decreto de Emergencia Económica no puede interrumpir el
normal funcionamiento de los órganos del Poder Público, y especialmente, de la
Asamblea.
Ciertamente, los decretos
dictados hasta la fecha pretenden desconocer ciertas funciones propias de la
Asamblea, como la autorización de créditos y de ciertos contratos. Ello,
simplemente, viola la Constitución. Como se violaría la Constitución si el
Decreto de Emergencia Económica es empleado, como excusa, para eludir el
necesario control mediante Ley del presupuesto.
Hay otra razón: carece de
sentido que el Gobierno autorice su presupuesto mediante un Decreto. Eso sería
una suerte de “auto-autorización”, lo que además de no existir, sería por
definición contradictorio, dado que el control autorizatorio sólo se justifica
si es ejercido por un órgano distinto e independiente al sujeto autorizado.
En resumen: el Gobierno no
puede pagarse y quedarse con el vuelto.
¿Y qué pasa si el Gobierno
no somete
el presupuesto a la autorización de la Asamblea?
el presupuesto a la autorización de la Asamblea?
El Artículo 314 de la
Constitución obliga al Gobierno a presentar a la Asamblea el proyecto de Ley de
presupuesto. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público
establece una fecha límite para ello: 15 de octubre. Asimismo, acota que, en
todo caso, la aprobación o desaprobación del presupuesto por la Asamblea debe
hacerse antes del 15 de diciembre.
Si el 16 de octubre de 2016
el Gobierno no ha presentado el proyecto de Ley de Presupuesto, y si en todo
caso, la Asamblea no aprueba ese presupuesto para el 16 de diciembre, seguirá
vigente el presupuesto del ejercicio 2016. Esto es lo que se conoce como
“reconducción presupuestaria”, o sea, que el presupuesto de un año se repite
para el año siguiente, sólo con ajustes estrictamente necesarios.
Por ello, si el Gobierno se
“auto-autoriza” el presupuesto invocando el Decreto de Emergencia Económica (y
quizás, invocando alguna sentencia del TSJ), se estaría generando la
consecuencia derivada de la violación del Artículo 313 constitucional:la
reconducción del presupuesto 2016, al no haber aprobación de la Asamblea.
De allí que todo gasto
efectuado con base en el presupuesto “auto-autorizado” en el marco del Decreto
de Emergencia Económica, implicaría una violación al principio de legalidad
presupuestaria. Como consecuencia de lo anterior, los compromisos y gastos
amparados en un presupuesto “auto-autorizado” carecerán de validez, lo que
permitiría al Estado desconocer esas obligaciones, según dispone el último
párrafo del Artículo 312.
El Gobierno ha tratado de
justificar esta situación en la “inconstitucional conformación” de la Asamblea,
luego de la incorporación de los diputados de Amazonas. El propio TSJ,
como expliqué aquí en Prodavinci, ha
concluido que todos los actos de la Asamblea son y serán nulos por esa causa.
Más allá de la crítica a esta conclusión, lo cierto es que ello no permite al
Gobierno ejercer una competencia que la Constitución no le asigna, consistente
en “auto-autorizar” el presupuesto. En definitiva, si según el TSJ la Asamblea
no puede aprobar el presupuesto, tendría que reconducirse el presupuesto 2016.
Casi no hace falta destacar
las graves consecuencias que, para la seguridad jurídica y la estabilidad
económica, tendría el hecho de que todas las erogaciones realizadas en 2017 con
base en un presupuesto no autorizado mediante Ley de Asamblea, puedan ser
desconocidas por carecer de validez jurídica.
04-10-16
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