Mayela Armas 04 de noviembre de 2017
En 2004,
cuando empezó el boom de ingresos petroleros, la administración de Hugo Chávez
Frías decidió canalizar parte de esos recursos hacia fondos paralelos con el
fin de manejarlos fuera del presupuesto nacional. La estructura diseñada por el
fallecido mandatario —y que ha mantenido el presidente Nicolás Maduro— ha
abarcado 18 mecanismos: cuatro en dólares para “financiar” proyectos y 14 en
bolívares para atender el gasto adicional.
De
acuerdo con cifras de las Memorias de los ministerios de Finanzas y Petróleo,
los informes de Petróleos de Venezuela (Pdvsa), las cifras del Banco Central de
Venezuela (BCV) y datos de los entes oficiales y voceros gubernamentales, el
Ejecutivo manejó por medio de los fondos paralelos, y con opacidad, un mínimo
de 302 millardos de dólares entre 2004 y 2016. Este monto no abarca otros
esquemas que tiene la petrolera y otros entes oficiales.
Para
el economista y director de Ecoanalítica, Asdrúbal Oliveros, esa estructura le
ha dado el Gobierno margen de maniobra sin control. “Fue una estrategia
política que daba una gran ventaja: gastar con rapidez. Se dispuso de un dinero
para la agenda política”.
A
Oliveros lo complementa el profesor del IESA, José Manuel Puente, quien apunta
que esa institucionalidad “generó clientelismo y ahora, por ejemplo, las
reservas internacionales son bajas [10,1 millardos de dólares] y no le permiten
al Gobierno defenderse ante la crisis”.
Cómo se creó
El
gasto paralelo fue posible no solo por la mayor disponibilidad de recursos,
sino también por las reformas legales —Ley del BCV y Ley Orgánica de
Administración Financiera del Sector Público— que flexibilizaron el uso del
dinero extraordinario.
Esos
esquemas se han alimentado de ingresos petroleros, reservas internacionales,
aportes tributarios, préstamos con China, ganancias de empresas estatales,
endeudamiento y otras operaciones del despacho de las finanzas.
En
2012 (año electoral) el para entonces ministro de Planificación y Finanzas,
Jorge Giordani, llegó a señalar que “esa nueva institucionalidad financiera
[presupuesto paralelo] se convirtió en un innovador esquema de financiamiento
para acometer las inversiones según las prioridades del Gobierno. Ese esquema
es distinto al prevaleciente con anterioridad, cuando los recursos de Pdvsa
eran destinados al BCV, constituyéndose por esta vía solamente en reservas.
Esos recursos congelados fueron redireccionados al bienestar de los
venezolanos“.
Las
cabezas del Ejecutivo decidieron que los mecanismos en dólares atenderían
proyectos en áreas estratégicas. Los fondos en bolívares —administrados por la
Tesorería Nacional— cubrirían los créditos adicionales, y otros programas como
los de construcción de vivienda.
La estructura en dólares
En
2004 Hugo Chávez le pidió al BCV la entrega de un “millardito” de dólares de
las reservas internacionales con el fin de apoyar al sector agrícola. En aquel
momento, la directiva del ente emisor se negó al traspaso de los recursos y
autorizó la canalización de los fondos a través de las operaciones previstas en
la ley de ese momento. Ello no fue suficiente y Pdvsa creó el Fondespa con una
porción de los ingresos petroleros para atender los otros proyectos oficiales
del mandatario. Dicho esquema manejó 4,2 millardos de dólares.
Pero
las presiones sobre el Central no cesaron y al final (2005) se reformó la Ley
del BCV para crear el Fonden. Con el fin de alimentar ese fondo se decidió que
Pdvsa vendiera parte de sus divisas al BCV y que el remanente lo colocara en el
mecanismo. Al ente emisor se le estableció la obligación de realizar aportes al
esquema, y por ello, se incorporó la estimación del nivel adecuado de reservas
de manera que todo lo que estuviera por encima de ese tope (excedentes) fuera
al Fonden.
“A las
reservas internacionales les pusimos un techo y todo lo que está por encima le
decimos venga para acá compadre”, era la frase de Chávez cuando le exigía al
BCV las reservas. En un principio, se contemplaron transferencias anuales hasta
que Giordani sugirió cada seis meses, señalan fuentes oficiales.
En los
estatutos del Fondo se estableció que al final de cada semestre debía
entregarse un informe de gestión a la Comisión de Finanzas de la Asamblea
Nacional, el último se presentó en 2007, por tanto, el esquema tiene años sin
rendir cuentas.
El
mecanismo —manejado sin regulación— en 12 años recibió 132,9 millardos de
dólares del Central y de la industria petrolera. De ese dinero, fueron
desembolsados hasta 2015 —último dato disponible— 109 millardos de dólares a
proyectos en las áreas de petróleo, finanzas, defensa, industria, agricultura,
electricidad, transporte y vivienda.
Con
esos recursos se contempló la creación de industrias, muchas todavía no están
operativas tal como sucede con la empresa de Tubos sin Costura que se
constituyó en 2005 y aunque hoy día tiene instalados 90 % de los equipos, no
produce, comentan representantes sindicales. En igual período se conformó la
planta de papel Pulpaca y su avance estaba en 80 % hasta fines del pasado año,
según voceros oficiales. En ambas empresas se llegaron a asignar de manera
inicial más de 600 millones de dólares.
También
se instalaron empresas socialistas para arroz, pollo, leche, cerdo, carne,
granos y otros insumos agrícolas que no han cumplido con sus metas de
fabricación, según las memorias y cuentas. En el presupuesto de este año, por
ejemplo, sus objetivos de producción están por debajo de otros períodos.
Las
obras de vialidad y transporte —que se financian en conjunto con otros
esquemas— no van a paso de vencedores como sucede con las líneas de Metro.
Actualmente,
el Fonden no recibe reservas, por el bajo nivel, y percibe ingresos petroleros
y contribuciones en bolívares.
Chávez
no se conformó con el Fonden, necesitaba más y por medio de los acuerdos con
China se estructuraron el Fondo Conjunto (mecanismo rotatorio) y el Fondo de
Gran Volumen y Largo Plazo (préstamo a 20 años). Por esas dos vías se otorgaron
financiamientos por 50 millardos de dólares. Esta cantidad no incluye los
créditos acordados con Pdvsa.
Esos
dos esquemas, que controla el Bandes, reciben los préstamos que otorga el Banco
de Desarrollo de China y que se cancelan con envíos de crudo y derivados, que
el pasado año fueron más de 500.000 barriles diarios. No obstante, a la nación
asiática se le deben 22 millardos de dólares, estima Ecoanalítica.
Uno de
los grandes defensores de la relación con China fue el ministro Giordani, quien
hasta señalaba que dichos préstamos no eran deuda.
Esos
50 millardos de dólares se orientaron a programas en las áreas de:
electricidad, agricultura, industria, transporte, infraestructura,
electricidad, tecnología. Los informes de gestión de los ministerios indican
que hasta 2015 se había desembolsado 80 %.
Los
resultados de las inversiones de los fondos con China —que tampoco han rendido
cuentas— se asemejan a los registrados con el Fonden.
Varios
de los proyectos atendidos por esos esquemas están paralizados, como el
ferrocarril hacia el oriente del país. Se instalaron plantas eléctricas que no
están operativas y aquellas que funcionan tienen fallas en la transmisión y las
empresas en las áreas de industrias y agro funcionan a medias. Con China se
pactó la producción de 33.000 casas y a 2015 estaban culminadas unas 17.000, de
acuerdo con las memorias disponibles del Ministerio de la Vivienda.
Por
tanto, el desarrollo con los esquemas en dólares —que administraron hasta 2016
un total de 187 millardos de dólares— no ha sido óptimo.
Bolívares
adicionales
A la
par que se conformaron fondos en dólares, se constituyeron fondos en bolívares
en la Oficina Nacional del Tesoro (ONT). Entre 2007 y 2016 esa instancia ha
llevado 14 mecanismos que han surgido según el origen de los ingresos y que han
manejado el equivalente a 114,8 millardos de dólares. Este monto se calcula
tomando en cuenta los tipos de cambio ponderado de cada ejercicio.
De
esos 14 esquemas, varios ya no hacen desembolsos y los vigentes son seis, que
cubren los créditos adicionales del Gobierno y los proyectos de vivienda e
infraestructura.
El
esquema principal es el Fondo Miranda que se nutre de los excedentes de
recursos de ejercicios anteriores y de aportes tributarios y petroleros
adicionales, que en nueve años fueron similares a los 66 millardos de dólares.
Con esa plata, se ha soportado gran parte gasto extrapresupuestario destinado a
los aumentos salariales y a las insuficiencias presupuestarias de los entes
oficiales y las empresas estatales.
Los
otros mecanismos que emplea la ONT son: el Fondo Independencia —que recibe
dinero de Pdvsa y traspasa al Fondo Miranda— y el Fondo de Eficiencia
Socialista, que percibe las “ganancias” de las empresas del Estado. Los
dos mecanismos han gestionado 33 millardos de dólares. También están el
Fondo Negro Primero y el Fondo de Misiones.
La
Tesorería también contó con otros fondos: Alan, Siembra, Renot, Mao y Simón
Bolívar, que entre 2008 y 2010 recibieron unos 6,9 millardos de dólares. Las
fuentes de ingresos de cada uno de esos esquemas fueron diferentes: intereses
de las colocaciones que se hacían con el dinero del Fondo Chino y el Fonden,
los pagos de los registros y notarías, entre otras.
Hasta
Pdvsa tuvo mecanismos paralelos. La estatal por un tiempo emitía pagarés a
favor de la ONT y ese dinero era colocado en el Fondo Siembra, esquema que
tenía la industria en la Tesorería. Posteriormente, los pagarés fueron
entregados al BCV. Adicionalmente, la petrolera tuvo otros fondos que
administró directamente entre 2011 y 2012.
Analistas
reiteran que con dicha estructura se ha hecho difícil el seguimiento de la
administración. Esos fondos han terminado respondiendo a los objetivos del
Gobierno.
Más
allá del dinero asignado a los compromisos salariales, el control por parte del
Parlamento —que hasta enero de 2016 aprobó el gasto adicional, porque ahora lo
hace Maduro— fue bajo, no se efectuaron seguimientos a las ejecuciones de los
recursos.
Por
los planes
Los
fondos paralelos también crecieron por los planes oficiales.
Con la
Misión AgroVenezuela se autorizó el Fondo Zamora y con la Gran Misión Vivienda
se formó el Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción, que al igual que otros
mecanismos, recibe contribuciones de Pdvsa, además de las instituciones
financieras.
Este
fondo coloca títulos valores a cambio de los recursos de la cartera hipotecaria
obligatoria de la banca, y en seis años ha emitido deuda por 43 millardos de
dólares. Pero más allá de esos papeles para los programas de vivienda, el
esquema ha sido usado por la estatal petrolera para emitir otros instrumentos
que se entregan al BCV, apuntan fuentes oficiales.
¿Y el
ahorro?
La
estructura de fondos paralelos evidencia que el Gobierno se negó a ahorrar.
El
Gobierno en 1999 contó con un esquema para ahorrar en tiempos de bonanza que
fue el Fondo de Estabilización Macroeconómica (FIEM) —que hasta 2003 se
denominó Fondo de Inversión y Estabilización Macroeconómica—. Jorge Giordani
dijo en aquel momento que con el FIEM se asumía “el criterio de ahorro de las
ardillas, que guardan nueces para momentos que no consiguen alimento”.
Con la
intención de acumular fondos, se fijó un parámetro de ahorro que tomaba como
referencia el promedio del crudo de un lapso de cinco años, y entre 1999 y 2001
se llegaron a tener 7,1 millardos de dólares. Pero luego hubo cambios legales
que postergaron los depósitos.
Previo
a las reformas de la Ley del Fondo, ya el Ejecutivo había dejado de realizar
transferencias al mecanismo y los recursos que tenían como destino el FIEM se
orientaron al gasto corriente, lo que ameritó una investigación por parte del
Parlamento, cuyo informe fue rechazado por la mayoría oficialista.
Por el
paro petrolero de 2002 y 2003 el Gobierno utilizó el FIEM para atender los
requerimientos del presupuesto y en ese período fueron retirados más de 6 millardos
de dólares, por lo cual a mediados de 2003 el Fondo terminó con un saldo de 803
millones de dólares.
Para
ese ejercicio de 2003, el despacho de las finanzas públicas elaboró la Ley del
Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM) para reemplazar al FIEM y retomar
los aportes al esquema, pero ello no se materializó y en 2005 se volvió a
modificar el marco legal para establecer otro criterio de aportes, texto que se
fue prorrogando, y al final los excedentes no se colocaron.
En la
medida que se retrasaban las contribuciones al FEM, el Ejecutivo optaba por
usar los altos ingresos petroleros en los fondos paralelos. Fuentes
oficiales apuntan que el fallecido mandatario no estaba de acuerdo con ahorrar,
consideraba que había que gastar los recursos.
En
2011 fue la última estocada con el FEM. Ese año, Chávez requería dinero para
cumplir las peticiones de varios de sus ministros y de inmediato el primer
mandatario les dijo: “Yo me encargo de conseguirlos, llama a Rafael
Ramírez [en aquel momento presidente de Pdvsa], por esa vía yo consigo bastante“.
Ramírez utilizó los 800 millones de dólares que quedaban en FEM y dejó apenas 3
millones de dólares, que están en el BCV.
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