Por Javier Corrales
Frente a disturbios
civiles cada vez más intensos, el gobierno de Venezuela respondió finalmente:
convocó una Asamblea Constituyente. Para el presidente Nicolás Maduro esta
es la forma de restaurar la paz. Lo más probable es que
ocasione lo contrario: más turbulencia.
Una Asamblea Constituyente es
el nombre que se le da a un grupo de individuos encargados de redactar una
nueva Constitución. La pregunta clave es: ¿qué clase de constituciones surgen
de estas asambleas?
Las constituciones regulan
numerosos asuntos públicos, y varían en la cantidad de temas que tratan (la
regla general es que mientras más reciente, mayor es la cantidad de asuntos tratados).
Pero un aspecto universal de todas las constituciones —en democracias y fuera
de ellas— es que codifican los poderes del presidente.
Algunas asambleas
constituyentes son estrictas: añaden más controles y balance entre poderes a
los que existían en las constituciones que reemplazan. Otras son permisivas:
resultan en una mayor concentración de poder en la presidencia.
La convocatoria de Maduro a
una Asamblea constituyente está expresamente diseñada para minimizar la
representación fuera del partido gobernante. Esta razón por sí sola
inevitablemente llevará a un texto constitucional con menos frenos y
contrapesos.
Las asambleas constituyentes a
nivel mundial
Una Asamblea Constituyente es
una de las varias maneras que sirven para alterar las
constituciones. Otras formas incluyen acciones parlamentarias, enmiendas,
comisiones especiales o fíat presidencial. Las asambleas
constituyentes normalmente están compuestas por individuos seleccionados para
garantizar representatividad, y reciben amplios poderes para alterar el texto
entero. El ejemplo más famoso es, por supuesto, la Asamblea Nacional Francesa
de 1789; algunos dirían que otro es la Convención de Filadelfia de 1787.
En tiempos contemporáneos, las
asambleas constituyentes representativas no son tan frecuentes. Sólo 19 de las
119 constituciones que han surgido desde 1980 fueron creadas a través de ellas.
América Latina es una
excepción. Las asambleas constituyentes representativas más bien han sido comunes, habiendo realizado 10
de las 19 asambleas constituyentes a nivel mundial desde 1980. Investigadores (y partidarios) las
describen como “participativas” porque no sólo dependieron del sufragio
universal para elegir a los delegados, sino que también dieron origen a
constituciones que otorgaban nuevos derechos a nuevos grupos, como las
minorías, los grupos indígenas y las mujeres.
Estas constituciones
latinoamericanas difieren entre sí en términos del poder presidencial. Tres
asambleas constituyentes latinoamericanas expandieron los poderes presidenciales
en relación a sus antecesores: Perú en 1993, Venezuela en 1999 y Ecuador en
2008. Tres alteraron muy escasamente el poder: Brasil en 1988, Argentina en
1994 y Bolivia en 2009. Y las otras redujeron considerablemente los poderes
presidenciales: Nicaragua en 1987, Colombia en 1991, Paraguay en 1992 y Ecuador
en 1998.
Mi investigación sobre estas
constituciones muestra que la variable que mejor predice esta diferencia es la
ventaja de poder que posee el partido gobernante. Bajo una distribución asimétrica del poder, en la cual los aliados del
mandatario tienen muchos más escaños que la oposición, los poderes
presidenciales son ampliados. En donde el poder es más simétrico —los aliados
del mandatario tienen la misma o una menor cantidad de escaños que la
oposición— los poderes netos presidenciales se mantienen estables o incluso
disminuyen.
La razón de este resultado
tiene que ver con el autorreparto, la teoría que indica que los
actores buscarán maximizar el poder de los puestos que ocupan. Los presidentes
en ejercicio generalmente abordan la labor de crear una constitución con la
idea de ampliar el poder del puesto que ocupan. Pueden concederle poderes a
otras instituciones y actores, pero sólo si son obligados a hacerlo. Los
actores con las probabilidades más altas de forzar estas concesiones son los
partidos de oposición.
El plan de Maduro aún es
impreciso
Lo que sabemos hasta ahora
sugiere que la presencia de la oposición en su soñada asamblea será mínima.
Maduro ha dicho que la mitad de los 500 delegados serán electos de forma
indirecta, por organizaciones no gubernamentales (ONGs) reconocidas
oficialmente por el Estado. El gobierno no permitirá la participación de
partidos políticos. La otra mitad será electa a través de un sistema que aún
está por determinarse, basado en la representación equitativa de los 23 estados
venezolanos y el Distrito Capital, a pesar de las grandes diferencias de
población.
Esta regla de selección reduce
la representatividad de varias maneras. En primer lugar, los “grupos” llamados
a votar son todos oficialistas —en Venezuela, el gobierno sólo reconoce ONGs
oficialistas— y sus líderes no suelen ser electos democráticamente. Segundo, la
prohibición de la participación de los partidos de oposición constituye una
grave violación al concepto de elecciones libres. Tercero, el sistema para
determinar los puestos por estado le dará una mayor representación a áreas rurales
con poca población, que es justo en donde el chavismo es dominante.
En general, este plan le
dará una ventaja al presidente en la asamblea, y a la oposición no le dará casi
ninguna posibilidad de organizar el voto debido a restricciones sobre las actividades
de los partidos políticos.
Para agravar esta ventaja, no
está claro si Maduro va a recurrir a la aprobación de los votantes para
convocar y ratificar el proceso a través de referendos, como lo establece la
Constitución. Lo más probable es que Maduro use la Asamblea Constituyente
para evadir elecciones. Está desesperado por evitar
elecciones porque él y su partido, con un índice de aprobación de menos de 26%, seguramente perderían
cualquier elección en las condiciones actuales.
El contexto importa también
La asimetría del poder
evidentemente no es el único factor que le da forma a los textos
constitucionales. Un elemento es el contexto, o los factores detonantes. Cuando las
constituciones son diseñadas durante crisis económicas, por ejemplo, es más
probable que le otorguen más poderes formales a la presidencia. Otro factor es
la estructura del partido gobernante: Cuando el partido depende únicamente de
su líder (o no tiene el hábito de pedirle
cuenta a los presidentes), es improbable que el partido
regule la ambición del presidente de acumular poder.
Venezuela tiene ambos riesgos.
Está en medio de la crisis económica más grave del mundo, y el
partido de Maduro, el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), ya es tan
dependiente de su líder que algunos lo han llamado “soviético”.
¿Por qué quiere Maduro una
nueva Constitución?
Pero si Maduro ya tiene tanto
poder autocrático, ¿por qué molestarse en escribir una nueva Constitución? Los
científicos políticos Michael Albertus y Victor Menaldo ayudan a responder esta
pregunta. Argumentan que los dictadores crean constituciones (“actúan como padres fundadores”) no
sólo para otorgarse poderes a sí mismos, sino también a lo que ellos denominan
“organizaciones de lanzamiento”. Estos son los grupos responsables de asegurar
la supervivencia de un dictador, como sus cómplices económicos o los militares.
Cuando hay incertidumbre sobre el futuro de un dictador, tanto el autócrata
como las organizaciones de lanzamiento buscarán una Constitución que les
otorgue protección a ellos, y no necesariamente a los ciudadanos.
Todo esto lleva a más
disturbios civiles
Venezuela cumple con las
cuatro condiciones para tener un proceso constituyente que culmine con mayor
autocracia: una regla de selección a favor del gobernante; una crisis
económica; un partido oficialista obsecuente, y un dictador enfrentando un
futuro incierto en el poder.
¿Por qué importa esto? Las
constituciones ofrecen la promesa de reducir el conflicto, lo que Venezuela
necesita desesperadamente, pero sólo si aumentan la repartición del poder
(power-sharing). Como demostró John Carey, un proceso
de redacción constitucional más “inclusivo” puede resultar en más democracia.
El plan de Maduro de una Asamblea Constituyente resultará en lo contrario. La
oposición está consciente de ello, por lo que ha rechazado la propuesta y ha llamado
a más protestas en la calle, que ya van por el segundo mes.
Es posible que Maduro lleve a
cabo sus planes de todas formas. Si lo hace, es improbable que la nueva
Constitución restaure la democracia o apacigüe los conflictos civiles más
graves que han ocurrido en América Latina desde hace décadas.
***
Este artículo se publicó
primero el 15/05/2017 Venezuela’s government wants to write a new constitution. That
way lies autocracy. en The
Monkey Cage en el Washington Post
Javier
Corrales (@jcorrales2011) es el profesor Dwight W.
Morrow 1895 de Ciencias Políticas en Amherst College. Su libro “Arreglando la
Democracia: Asambleas Constituyentes y Poderes Presidenciales en América
Latina” estará disponible en Oxford UniversityPress.
Este texto fue traducido por
Mario Trivella Galindo
18-05-17
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