Ramón Espinasa, Ph.D. 19 de julio de 2014
Profesor Adjunto, Georgetown University
1998 fue el año de máxima producción
de la Industria Petrolera después de la nacionalización. Fue también el año de
máxima productividad y de costos más bajos de producción.
El crecimiento sostenido de la
producción de petróleo en el país a lo largo de los casi tres lustros que se
inician en 1985 se sustentó en tres estrategias aprobadas por el Ejecutivo e
implantadas por la gerencia profesional de PDVSA.
Las tres estrategias tuvieron que ver
con crear y acumular conocimiento como base del crecimiento; la reintegración
vertical de la empresa en el exterior para asegurar mercados para la
disposición de los crudos nacionales y el crecimiento en función de la base de
reservas y las oportunidades de mercado.
Bases
del Crecimiento
La estrategia fundamental del
crecimiento de PDVSA fue la de creación y acumulación de conocimiento: la
industria petrolera nacionalizada tuvo desde un principio una clara orientación
de preservar el conocimiento adquirido, como queda de manifiesto en los
contratos de asistencia y transferencia tecnológica con las empresas
transnacionales que operaban en el país.
Desde su creación la empresa implantó
una estrategia de largo plazo de formación y preservación del personal nacional
en las distintas áreas, desde las escuelas de formación artesanal y técnica, al
adiestramiento de una fuerza de trabajo profesional de primer nivel
internacional. Esto se concretó en una política de recursos humanos que
premiaba el mérito profesional. PDVSA ofrecía una carrera de largo plazo como
instrumento de acumulación técnica de conocimiento. El conocimiento estaba
acumulado en cada uno de los profesionales y técnicos de PDVSA, ese era su
principal activo. Los profesionales en las distintas áreas eran antes que nada
técnicos de primer nivel internacional.
El conocimiento profundo de la
producción, transporte y procesamiento de los crudos nacionales, en particular
de los crudos pesados y extra pesados, fue la piedra angular del crecimiento de
PDVSA a partir de 1985, una vez consolidada la empresa después de la
nacionalización. El legado emblemático de esta política fue el INTEVEP,
instituto de investigación y desarrollo tecnológico, referencia mundial hasta
finales de los noventa. La originalidad y la calidad de la investigación de
este instituto hicieron que Venezuela destacara por mucho sobre el resto de los
países latinoamericanos en el registro de patentes internacionales en la última
década del siglo pasado.
Segunda, ya a mediados de los ochenta,
fue la estrategia de internacionalización: Previendo la creciente producción de
crudos pesados y ácidos (de peor calidad y difícil disposición) la dirección de
PDVSA decidió iniciar un proceso de compra de capacidad de refinación en el
exterior, para irla adaptando para tomar y procesar cantidades crecientes de
crudos venezolanos y así no tener que venderlos a descuento. El proceso de
integración vertical internacional de la industria petrolera nacional se
tradujo en cuantiosas ganancias para el país.
El legado más emblemático de esta
estrategia es el sistema CITGO. La importancia y conveniencia de esta
estrategia queda de relieve en la medida que, después de anunciarse muchas
veces la posible venta de esta empresa, ésta sigue ahí. Los beneficios para el
país han sido mil millonarios. 2
Tercera, en los noventa, fue la
estrategia de expansión del potencial de producción: dadas las oportunidades
que ofrecía un mercado en permanente expansión, particularmente en los Estados
Unidos, y la acelerada incorporación de reservas de crudo en el país, la
dirección de PDVSA decidió, implantar una estrategia de crecimiento.
En función de estas oportunidades el
país expandiría el potencial de producción que se había mantenido constante
desde la nacionalización. Dadas las restricciones presupuestarias y de
capacidad de ejecución de PDVSA respecto a las oportunidades de inversión, una
piedra angular de esta estrategia fue la apertura del sector petrolero a la
inversión privada que aportara financiamiento, tecnología y capacidad de
ejecución.
El potencial de producción que se
construyó y consolidó en esa década es el que ha mantenido la producción del
país en los últimos quince años. Quizá el legado más emblemático de este
período son los cuatro proyectos para la producción y mejoramiento de crudo
extra pesado de la Faja, fruto de asociaciones estratégicas entre PDVSA y las
mejores empresas petroleras del mundo. La producción de estos proyectos
representa el 15% de la producción del país en este momento. Estos proyectos
entraron en operación hace más de doce años y constituyen la última adición de
capacidad que se realizó en la industria petrolera nacional.
Desempeño
Antes de pasar a discutir las que
considero las causas institucionales y políticas de la declinación de la
actividad de PDVSA en los últimos quince años, quiero puntualizar la evolución
de los indicadores de desempeño en este período.
Producción: La producción de petróleo en el país
alcanzó 3.5 Millones de barriles diarios (Mbd) en 1998, para 2013 la cifra
reportada fue 2.6 Mbd. Una caída de la producción del 26%. Además, en 1998 no
había producción de los proyectos de la Faja, en 2013 éstos produjeron 400 mil
barriles diarios (mbd), es decir que la producción en las áreas tradicionales
de PDVSA, excluyendo la Faja, ha caído en más de 40%.
Las cifras de producción y consumo del
mercado doméstico son tomadas del Statistical Review of World Energy 2014 de BP:
http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy.html
Las cifras de empleo y los gastos de
operación son tomadas de los anuarios estadísticos de PDVSA en distintos años.
Empleo y Productividad: El número de
empleados y obreros de PDVSA en 1998 fue 42.000, en 2013 fue 111.000. El número
de empleados ha aumentado 2.6 veces. La productividad, medida en barriles por
día por trabajador, fue 83 en 1998 y 23 en 2013. Una caída del 72%.
Gastos de Operación y costos por
barril: Los gastos de operación de PDVSA en 1998 fueron 5.500 Millones de
dólares (M$) los gastos de operación en 2013 fueron 23.000 M$. El costo
promedio por barril producido en 1998 fue de 4 dólares ($/b) el costo promedio
en 2013 fue de 24 $/b. Los costos se han multiplicado por 6.
Consumo Doméstico: En 1998 el consumo
de derivados del petróleo en el mercado nacional fue de 470 mbd en promedio el
consumo de 2013 fue 780 mbd. Esto es un aumento de 66%. Como fracción de la
producción, el consumo doméstico de 1998 representó 13% y en 2013 30%. Según
declaraciones públicas de los propios voceros oficiales, de los casi 800 mbd
que van al mercado interno el volumen que desvía al contrabando de exportación,
a países vecinos y a la cuenca del 3 caribe, alcanza 100 mbd. Esto representa
un negocio mil millonario como veremos a continuación.
Pérdidas en el Mercado Doméstico3:
Además de aumentar el volumen en 2/3, el precio de venta al mercado interno se
ha mantenido esencialmente constante desde 1998. El precio de la gasolina en
1998 era de 0.06 BsF por litro (BsF/l) en 2013 fue de 0.1 BsF/l. Puesto en
dólares al tipo de cambio de la época el precio en 1998 fue 0.11 $/l el precio
en 2013 fue 0.02 $/l, una caída del 80%. Más importante, el precio internacional
de la gasolina en 1998 estuvo alrededor de 0.15 $/l mientras que el precio de
exportación en 2013 fue de 0.75 $/l. Así, medido respecto a lo que se ha podido
vender ese volumen, las pérdidas en el año 1998 fueron 1.000 M$ y en 2013
fueron 33.000 M$. De acuerdo con las declaraciones oficiales, el contrabando de
exportación de exportación puede representar un negocio de 4.400 M$ al año en
la actualidad.
Los precios de los productos son tomados de
los reportes mensuales del Energy Information Administration del Departamento
de Energía del Gobierno de los Estados Unidos (www.eia.gov). Los costos de
comercialización y venta son estimados propios Excedente Exportable: La caída
de la producción mientras aumenta aceleradamente el consumo doméstico ha llevado
a una caída más que proporcional del volumen disponible para exportar. La
diferencia entre producción y consumo interno en 1998 fue 3 Mbd, en 2013 fue
1.8 Mbd, una caída del 40%.
Composición de las Exportaciones: No
sólo se ha producido una importante caída en el volumen de exportación sino
que, el destino y la rentabilidad de esas exportaciones han cambiado y caído
ostensiblemente. En 1998, de los 3Mbd de exportación 1.7 Mbd se dirigieron a
los Estados Unidos y el volumen restante, 1.3 Mbd, se dirigió a Europa, el
Caribe, Centro y Sur América en condiciones comerciales. La política de
internacionalización había acondicionado los mercados de Estados Unidos y
Europa a tomar volúmenes crecientes de crudo venezolano en condiciones de
máxima rentabilidad. Por su parte, del volumen de 1.8 Mbd exportado en 2013, se
dirigió 0.8 Mbd a Estados Unidos. De los volúmenes restantes, unos 0.5 Mbd se
dirigieron a China (de los cuales unos 0.3 Mbd se utilizaron para pagar deuda
de la nación o sea no fueron ingreso en caja), unos 0.3 Mbd fueron a India con
un descuento por los costos y tiempos de transporte, y aproximadamente 0.2 Mbd
fueron a suplir convenios especiales con países del Caribe, Centro y Sur
América y se cobra en caja una fracción de su valor comercial. Las exportaciones
comerciales a Europa y el resto de América son hoy en día despreciables.
Ingresos por Exportaciones: Tomando en
cuenta el descuento y condiciones de pago para las exportaciones a países con
los cuales hay acuerdos especiales de suministro en el Caribe, Centro y Sur
América; el ingreso neto de servicio de deuda de las exportaciones a China y el
ingreso por exportaciones a India y Estados Unidos, el ingreso en caja por las
exportaciones de petróleo de PDVSA en 2013 fueron 46.300 M$. Al precio de
exportación de 2013, el ingreso por exportaciones de 1998, con el patrón de
exportación y condiciones comerciales de la época, hubiera sido de 109.500 M$.
La caída del volumen de exportación, la recomposición de mercados y las nuevas
condiciones comerciales, se tradujo en una pérdida de ingreso por exportaciones
de 63.200 M$ en 2013 respecto a 1998, en condiciones similares de precio.
Importaciones de Productos: Un
fenómeno reciente, fruto del deterioro del aparato refinador nacional, ha sido
el acelerado crecimiento de las importaciones de productos finales para el
consumo en el mercado interno. En 2013 las importaciones de productos finales y
componentes para su elaboración sólo desde los Estados Unidos fueron de 84 mbd.
Éstas, aunadas a las 4 importaciones desde refinerías en la cuenca del Caribe y
Brasil, en opinión de expertos, han podido alcanzar importaciones totales de
productos del país del orden de 160 mbd, a un precio promedio de unos 140 $/b.
Esto se tradujo en un egreso por importaciones de derivados del petróleo de
8.200 M$ en 2013. En este monto disminuye entonces el ingreso neto por
exportaciones de petróleo. En 1998 PDVSA importó unos 30 mbd en productos por
un monto anual de 300 M$, un 4% del monto actual.
Deuda: Otro fenómeno de reciente
desarrollo es la adquisición de deuda directa por parte de PDVSA. Según los
estados contables de la empresa en 2013 la deuda directa alcanzó 43.000 M$. En
1998 la deuda era prácticamente despreciable para cualquier efecto práctico.
Sólo el pago de intereses anuales de este stock de deuda alcanza unos 4.100 M$.
Esta es deuda financiera de la empresa y no incluye la deuda del Gobierno
venezolano con el Gobierno chino pagadera con petróleo.
Aporte neto de dólares: La importación
creciente de productos y el servicio de la deuda externa de PDVSA han
exacerbado en el último lustro la caída en el ingreso neto por exportaciones de
petróleo, junto con las ya mencionadas de la caída de volúmenes, recomposición
de destinos y cobro en efectivo. Con los supuestos hechos más arriba de ingreso
por exportaciones, menos las importaciones de productos y el pago de intereses
de deuda, el ingreso neto por exportaciones de petróleo en 2013 fue de 34.000
M$. En las condiciones comerciales, técnicas y financieras de PDVSA de 1998, no
habría habido merma en el ingreso de 109.500 M$. La caída en el ingreso
efectivo entre los dos extremos de los últimos quince años, en condiciones
similares de precio, es de 75.500 M$. Particularmente importante es la caída
del ingreso neto en el último lustro. Comparado con 2008 con un precio similar
de exportación de 100 $/b en promedio, el ingreso neto por exportaciones de
petróleo ha caído en más de 50 % de 69.500 M$ en 2008 a 34.000 M$ en 2013. Esta
severa caída del ingreso neto del sector petrolero, es la causa fundamental de
la escasez relativa de dólares en el país.
El
Auge
Para explicar las causas
institucionales y políticas del colapso en el desempeño de PDVSA en los últimos
quince años es necesario remitirnos primero a las que considero las razones del
éxito de la empresa hasta 1998.
Las razones originales del éxito de PDVSA
durante sus primeros 23 años se pueden resumir en tres, la forma legal que se
le dio a la empresa; las condiciones de la transición de la propiedad privada
transnacional a la propiedad estatal de las empresas petroleras que operaban en
el país; y el contexto político de la nacionalización.
Marco Legal e Institucional: PDVSA fue
creada en 1975 como una empresa pública de derecho privado, sujeta al código de
comercio. A mi entender esta forma jurídica explica el éxito de PDVSA en sus
primeros cinco lustros de existencia por las siguientes razones. La relación
con el Gobierno, como expresión del Estado propietario, fue formal y a
distancia a través de la Asamblea de Accionistas. La gerencia profesional de
PDVSA era responsable del manejo de la corporación con mínima interferencia del
Ejecutivo. Éste aprobaba cuanto menos el presupuesto y los resultados
operacionales de la empresa y dictaba las orientaciones estratégicas básicas
ejecutadas por la corporación. La gerencia era responsable única de los resultados
y del manejo de la empresa. Al estar sujeta al código de comercio, para la
empresa era ilícito entrar en prácticas no comerciales que atentaran contra su
patrimonio. Su carácter de empresa privada
también le dio a PDVSA la posibilidad de fijar salarios y remuneraciones
competitivos internacionalmente y retener y atraer a los mejores profesionales
y ofrecerles una carrera de largo plazo.
La Transición: La Transición de la
propiedad privada transnacional a la nacional estatal se dio sin ningún tipo de
fisuras. Esencialmente todos los empleados de las empresas transnacionales que
operaban en el país siguieron trabajando en la estatal y, con ellos, el
conocimiento acumulado durante más de cinco décadas de actividad petrolera en
el territorio nacional. Además, se adoptaron los sistemas y procedimientos de
las mejores empresas petroleras del mundo que operaban en el país y se hicieron
nacionales. Aun cuando se disminuyó la tasa de impuesto sobre la renta para
darle respiro financiero a PDVSA, las reglas distributivas siguieron siendo las
mismas que se impusieron a las empresas transnacionales, claras y
transparentes. No discrecionales. De la misma manera, el rol regulador y
fiscalizador del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, siguió siendo el mismo,
así como la relación de éste con PDVSA como empresa operadora. La continuidad
institucional, gerencial y operacional de la industria petrolera fue la segunda
base del éxito de PDVSA hasta finales de siglo.
El Contexto Político: La
nacionalización en Venezuela se dio como consecuencia del más amplio consenso
político. Partidos de todo el abanico dieron su apoyo público a la iniciativa
del gobierno en 1975. Además, y muy importante, los empleados y obreros de la
industria petrolera transnacional, en su casi totalidad ciudadanos venezolanos,
apoyaron la nacionalización, una vez que quedó clara su continuidad profesional
y que se respetarían sus condiciones laborales. Lejos de oponerse, la fuerza
laboral petrolera fue la piedra angular de la construcción de la nueva industria
petrolera nacional.
El
Colapso
Las causas de la debacle de PDVSA hay
que verla a la luz de la destrucción de los pilares que le dieron origen y el
desmantelamiento de las estrategias que la hicieron crecer.
Desinstitucionalización, Injerencia y
Destrucción: A partir de 1999 se inicia un proceso de desmantelamiento del
marco original legal de PDVSA, la corporación deja de existir como empresa
pública de derecho privado para pasar a ser un brazo operativo del ejecutivo
nacional, como se materializa en la nueva Ley de Hidrocarburos Líquidos de
2002. Hay dos primeras señales de la creciente injerencia del gobierno,
primero, el desmantelamiento de los sistemas de desarrollo de personal basados
en el mérito profesional y técnico. Con el nuevo gobierno, desde muy pronto,
los nombramientos gerenciales se hacen sobre la base de fidelidades político
partidistas antes que por méritos profesionales. Segundo, la venta de
hidrocarburos de exportación y al mercado interno en condiciones no
comerciales, lo cual atentaba contra los lineamientos del código de comercio.
La gerencia profesional de PDVSA
resintió enseguida estas dos medidas y se fue haciendo cada vez más áspera y
difícil su relación con la directiva de la empresa, el Ministerio de Energía y
Minas y el Ejecutivo en general. La continua escalada en la tensión llevó al
enfrentamiento abierto a lo largo de los distintos episodios del año 2002 que
desembocaron en la huelga petrolera de finales de ese año. Como consecuencia y
para finalizar el enfrentamiento el gobierno diezmó el personal de la empresa y
así la privó de su principal activo, el conocimiento acumulado en sus
profesionales. Al final de la huelga, a principios de 2003, de 39.700 empleados
fueron despedidos casi la mitad, 18.700. De 19.400 profesionales fueron
despedidos más de las dos terceras partes, 13.100. La antigüedad promedio de
los empleados despedidos era de quince años y con ellos se perdieron 280.000
años de experiencia. El entrenamiento formal de estos empleados en la empresa
era de 21 millones de horas. PDVSA nunca se ha recuperado de esta masiva
pérdida de conocimiento, talento y experiencia. El declive del sector petrolero
nacional ha sido inevitable, indetenible e irreversible. El deterioro se ha ido
acelerando con el paso del tiempo, ya que la inercia mantuvo un mínimo de
continuidad operacional que se ha ido erosionando.
Expropiaciones: La
desinstitucionalización del sector petrolero también se reflejó en la creciente
discrecionalidad en la distribución del ingreso petrolero más allá de las
reglas que existieron en el pasado. Además, rápidamente, PDVSA dejó de ser una
empresa propiamente petrolera para pasar a asumir un sinfín de actividades que
nada tenían que ver con su esencia. PDVSA dedicaba sus recursos financieros y
humanos a la realización de estas otras actividades. Además, la empresa tuvo
que asumir a su costo el masivo subsidio al mercado doméstico y a los mercados
de exportación no rentables. Así la primera expropiada por el nuevo gobierno
fue la propia empresa petrolera estatal. Este manejo se ha traducido en el
descalabro financiero de la corporación. El flujo de caja de la empresa se ha
dedicado en forma discrecional a financiar tareas del gobierno. Esto se ha
traducido, por falta de inversión, en el deterioro del capital físico, que
aunado a la pérdida de capital humano, explica la caída irreversible de la
producción y de la capacidad de refinación doméstica.
Aparte de la expropiación y
desmantelamiento de la empresa estatal, el gobierno expropió las empresas
privadas que operaban en el país. Por un lado fueron las empresas
transnacionales socias de PDVSA en las grandes inversiones para el desarrollo
de la Faja del Orinoco. Por otro, y más emblemático, fueron un sin fin de
empresas privadas nacionales proveedoras de bienes y servicios a PDVSA en sus
operaciones. Desde empresas de servicios a pozos, a manejo de gas o transporte
de personal. Esta serie de expropiaciones terminó por diezmar lo que quedaba de
conocimiento acumulado en el sector petrolero nacional.
La expropiación del ingreso de PDVSA y
la violación de los derechos de propiedad privados y la expropiación de las
empresas privadas, cerraron los pocos espacios que quedaban para la inversión
privada en el sector petrolero nacional.
Aislamiento y confrontación: Si algo
caracterizó el éxito de la industria petrolera nacionalizada fue el consenso
político, la transición estable y la continuidad. El manejo del sector desde
1999 se ha caracterizado por todo lo contrario. La confrontación y el
unilateralismo político, la discrecionalidad institucional, la partidización de
la toma de decisiones gerenciales y la opacidad en el reporte de los
indicadores de desempeño operacional y financiero. El cuadro que hemos
presentado, lamentable y trágico, es fiel reflejo de la realidad. Sin embargo,
de la experiencia de los cuarenta años desde la nacionalización podemos
aprender los elementos básicos de la reconstrucción exitosa a mediano plazo del
sector petrolero nacional que desarrollaremos en un próximo artículo.
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