Por José Ignacio Hernández G.
El 27 de septiembre de 2018,
el gobierno anunció su intención de
presentar el presupuesto 2018 para la autorización de la “ANC”.
¿Qué implicaciones tendría la
autorización del presupuesto por la ANC? ¿La deuda pública contratada bajo
autorización de la ANC es legítima? ¿Qué impacto tendría ello en una eventual
reestructuración de la deuda pública venezolana?
A continuación daré respuesta
a esas interrogantes.
1. Recordando algunos
principios
No está de más recordar que de acuerdo con la
Constitución y la vigente Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Pública, el Gobierno debe presentar a la Asamblea Nacional el proyecto
de Ley de presupuesto y de Ley de endeudamiento antes del 15 de octubre, pues
solo la Asamblea Nacional, mediante Ley, puede autorizar tanto el presupuesto
como el límite máximo del endeudamiento.
Toda autorización del
presupuesto y del endeudamiento por mecanismos distintos al señalado,
determinará –entre otras muchas consecuencias- la ilegalidad de las operaciones
de gasto público y también la nulidad de las operaciones de crédito público, o
sea, de endeudamiento público, al violar el principio de la previa autorización
de la Asamblea Nacional.
2. La ilegitimidad del
presupuesto
autorizado por la “ANC”
La “ANC” no puede
autorizar el presupuesto 2018, ni puede autorizar el endeudamiento máximo de
ese ejercicio, pues es un órgano de facto, y por ende ilegítimo,
cuyos actos deben reputarse como inexistentes, como ya he explicado en Prodavinci.
Además, la “ANC”no
puede ejercer funciones de la Asamblea Nacional. Por
el contrario, solo la Asamblea Nacional puede autorizar el presupuesto y
autorizar el límite máximo de endeudamiento.
Hay aquí una diferencia muy
importante que debe aclararse, y a la cual ya he
me he referido en Prodavinci. Me refiero a la diferencia
entre la ilegalidad del presupuesto y la ilegitimidad de presupuesto.
El presupuesto y el
endeudamiento son ilegales cuando violan el Derecho venezolano, siempre y
cuando esa ilegalidad sea declarada por el Poder Judicial. Por ello, hasta
tanto esa ilegalidad no sea declarada, terceros de buena fe (como acreedores y
tenedores de bonos) podrían actuar amparados en la apariencia de legalidad de
los actos de ejecución del presupuesto, siempre atendiendo a las circunstancias
concretas del caso.
Pero cuando el presupuesto y
el endeudamiento son ilegítimos, no hay apariencia alguna de legalidad. Esto
reduce la posibilidad de que un tercero de buena fe alegue que actuó confiando
en la legalidad del presupuesto y del endeudamiento autorizados por la “ANC”.
Precisamente, la autorización
del presupuesto y del endeudamiento 2018 por la “ANC”, no solo evidenciarían
los argumentos de ilegalidad sino que además, permitirían afirmar que los
gastos y la deuda amparados en tal autorización son ilegítimos, lo que es
todavía más grave. Pues en caso de ilegitimidad ningún operador económico podrá
alegar que actuó de buena fe al contratar con el Estado.
De allí una pregunta, cuya
respuesta se me escapa: ¿por qué acudir a la “ANC”, en lugar de repetir el
mismo procedimiento del 2016, esto es, autorizar el presupuesto a través del
estado de excepción? De hecho, en el
vigente Decreto de estado de excepción ya se había anticipado
que el presupuesto y el endeudamiento serían aprobados en el marco de tal
estado de excepción, sin que se mencionase siquiera a la “ANC”.
3. La ilegitimidad de la deuda
(¿sería odiosa la nueva deuda pública?)
Todo endeudamiento
autorizado por la “ANC” será ilegítimo, pues todo acto que dicte esa asamblea
es ilegítimo. Por ello, como arriba señalé, ese endeudamiento tendría que ser
considerado ilegítimo e inexistente, como ordena el artículo 312 de la
Constitución.
¿Implica lo anterior que la
deuda autorizada por la “ANC” sería una deuda odiosa? Ya
expliqueque el concepto de deuda odiosa admite distintos grados,
que toman en cuenta la ilegitimidad del gobierno que contrata la deuda; la
ilegitimidad del uso dado a los recursos y el conocimiento que el tercero de
buena fe tenga acerca de la ilegitimidad de la deuda.
Tomando en cuenta que la deuda
autorizada por la “ANC” sería ilegítima, y que esa ilegitimidad ha sido
denunciada mayoritariamente por la comunidad internacional, entonces, podemos
concluir quetoda deuda autorizada por la “ANC” se aproximará, al menos, al
concepto de deuda odiosa. Esto eleva los riesgos de que la deuda venezolana sea
desconocida, incluso, por Tribunales extranjeros.
4. ¿Cómo impacta la
ilegitimidad de la deuda en
una eventual reestructuración de la deuda pública venezolana?
La grave crisis
económica por la que atraviesa Venezuela ha hecho que el tema de una posible
reestructuración de la deuda pública venezolana esté en el debate. Como resume
Ricardo Hausmann, ante la caída de los precios del petróleo y
de la producción petrolera, el Gobierno venezolano ha recortado cada vez más
las importaciones para servir la deuda pública venezolana que creció
vertiginosamente en pleno boom petrolero. Esto arroja dudas sobre si
la deuda venezolana es sostenible, o sea, si el gobierno puede seguir pagando
la deuda, simplemente, recortando las importaciones. Con lo cual, el panorama a
corto plazo parece limitarse a dos opciones: o incumplir la deuda (default) o
reestructurar la deuda en general.
El principio en el Derecho
venezolano es que la reestructuración de la deuda pública no se somete a
controles presupuestarios de la Asamblea Nacional, siempre y cuando, en su
valoración integral, las condiciones de la reestructuración no sean adversas.
Sin embargo, si la
reestructuración compromete una parte importante de los recursos
presupuestarios, los contratos de reestructuración podrían ser calificados como
contratos de interés público y, por ello, sometidos al control de la Asamblea
Nacional.
Además, en la práctica la
reestructuración integral de la deuda pública suele implicar modificaciones al
ordenamiento jurídico venezolano que deben ser igualmente autorizadas por la
Asamblea Nacional.
Por lo anterior, un aspecto
que puede dificultar una reestructuración actual de la deuda pública
venezolana, como han explicado recientemente Mark Walker y Richard Cooper, es
precisamente las dudas en cuanto a la legalidad y legitimidad de toda operación
amparada en la “ANC”.
Tanto mayores son los
obstáculos, observo, cuando la ilegítima ANC llevó al Gobierno de Estados Unidos
a restringir
operaciones con ciertos títulos de deuda venezolana,
todo lo cual restringe, incluso más, las posibilidades actuales de cualquier
reestructuración.
***
En 2015 la Asamblea Nacional
aprobó mediante Ley los Principios Básicos de los Procesos de
Reestructuración de la Deuda Soberana. El séptimo principio, intitulado
“legitimad”, sostiene la existencia de instituciones y operaciones que respeten
“los requisitos de inclusión y el Estado de Derecho”.
Con la ilegítima “ANC” en
funciones, este principio es de imposible cumplimiento. Así, si la alternativa
actual es entre el default y la reestructuración, la “ANC” aproxima
peligrosamente al país a la primera opción.
28-09-17
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