Por Francisco Rodríguez
La propuesta de dolarización
para Venezuela ha generado un intenso e interesante debate. La discusión
ha permeado no solo círculos académicos, sino que ha incorporado muchas voces
distintas que comúnmente no participan en la discusión entre economistas.
Este es un desarrollo deseable en un país en el cual muy a menudo el
debate político se centra en personalidades y no en propuestas de política.
Este artículo busca
responder a algunas de las dudas que han surgido en torno a nuestra propuesta
de dolarización. La teoría económica y la evidencia empírica nos proveen del
instrumental necesario para abordar cada una de estas interrogantes, y nos
ayudan a tener una visión informada sobre las consecuencias esperables de las
opciones bajo discusión.
Cualquier propuesta de
política económica para Venezuela hoy debe estar enmarcada dentro de una visión
de transformación de un país que vive la crisis económica más profunda
documentada en la historia económica de América Latina. El régimen
monetario es apenas una de las dimensiones en las cuales se debe transformar la
economía. Nuestra propuesta de dolarización es parte de un programa de reformas
que abarca cambios radicales en la orientación de las políticas públicas con el
objetivo de transformar a Venezuela en una economía productiva con capacidad de
generar progreso sustentable para todos.
¿Qué objetivo se persigue
con la dolarización?
El principal objetivo de
nuestra propuesta de dolarización es detener la hiperinflación. A pesar
de que hay otras estrategias de estabilización de precios, la dolarización es
la única que permite al Estado garantizar de forma completamente creíble la reducción
de la tasa de crecimiento de la oferta monetaria. Los programas de
estabilización a menudo fracasan al enfrentarse al problema de credibilidad
imperfecta: si los agentes económicos no están totalmente convencidos de que el
programa de estabilización va a funcionar, entonces el gobierno se verá
obligado a aplicar políticas macroeconómicas contractivas para hacer cumplir su
compromiso de estabilizar los precios. La contracción económica resultante
puede minar las bases del ajuste, convirtiendo los temores sobre la
credibilidad del ajuste en una profecía autocumplida. La dolarización
garantiza el fin de la hiperinflación dado que resuelve de plano el problema de
credibilidad imperfecta de la política monetaria.
2. ¿Qué otros beneficios
trae la dolarización?
La dolarización prohíbe el
financiamiento monetario del déficit. Esto aumenta el costo de mantener
niveles de gasto insosteniblemente altos y puede por tanto promover la
disciplina fiscal. Al reducir la inestabilidad esperada en el valor de la
moneda, la dolarización permite tener tasas de interés más bajas y desarrollar
mercados de crédito de largo plazo. Al reducir el riesgo cambiario, la
dolarización disminuye la incertidumbre asociada con transacciones comerciales
y financieras internacionales. Además, elimina la discrecionalidad del Estado
sobre la asignación de divisas, reduciendo así los incentivos a la corrupción.
También impide al gobierno mantener un tipo de cambio sobrevaluado y, por lo
tanto, reduce la probabilidad de las crisis de balanza de pagos que tienden a
resultar de los episodios prolongados de sobrevaluación.
3. ¿Cuáles son los
principales costos de la dolarización?
Al adoptar la moneda de otro
país, se pierde el control sobre la política cambiaria. Por tanto, no se
pueden llevar adelante ajustes en el tipo de cambio nominal para asimilar
choques externos, tales como una caída de los precios del petróleo. Esto
puede introducir mayor volatilidad en el ingreso si no se aplican otros
mecanismos para lidiar con estos choques. Además, la dolarización lleva a que
se sacrifiquen los ingresos asociados con la impresión de dinero (conocido en
lenguaje técnico como señoriaje) y puede llevar a perder la capacidad de
implementar política monetaria. Sin embargo, algunos países dolarizados,
como Ecuador, mantienen la capacidad de hacer política monetaria a través de la
acumulación de reservas internacionales, permitiéndole inyectar o retirar
dinero de la economía de acuerdo con las necesidades de liquidez de ésta. Estas
reservas internacionales son mucho menores a las que requiere una economía no
dolarizada.
4. ¿Cuándo tiene sentido
dolarizar?
Como en el caso de cualquier
decisión de política económica, la decisión de dolarizar o de seguir otra
estrategia de estabilización debe partir de la evaluación de sus costos y
beneficios. Para una economía en hiperinflación, la garantía de lograr la
estabilización de precios es uno de los principales beneficios. Al sopesar los
costos, es importante evaluar la probabilidad de que las políticas cuyo control
se sacrifica sean utilizadas correctamente si no se dolariza. En el caso
venezolano, las políticas monetaria y cambiaria durante las últimas cuatro
décadas han tenido fuertes sesgos procíclicos, y por tanto no han contribuido a
estabilizar las fluctuaciones económicas. Algunos
especialistas han argumentado que el número de
monedas en el mundo es demasiado alto y que los países en desarrollo en general
deberían adoptar monedas tales como el euro o el dólar. Nuestra visión es más
conservadora: pensamos que, en episodios de hiperinflación, los beneficios de
una estabilización segura combinados con los otros beneficios de la
dolarización pueden ser lo suficientemente altos como para contrarrestar los costos
asociados con perder el uso de ciertos instrumentos de políticas en el mediano
y largo plazo.
5. ¿Se puede salir de la
hiperinflación sin dolarizar?
Sí. Pero la evidencia
muestra que tratar de salir de la hiperinflación sin dolarizar puede ser muy costoso
en términos de tiempo y profundidad de la crisis. Las economías
latinoamericanas que no dolarizaron pasaron un promedio de 9 años en inflación
de tres dígitos o más antes de estabilizar. Venezuela sobrepasó el umbral de
los tres dígitos en inflación hace apenas tres años, lo cual sugiere que si
Venezuela no dolariza, podría pasar seis años más en hiperinflación.
6. ¿Qué efecto tiene la
dolarización sobre los compromisos financieros del gobierno?
La dolarización per
se no afecta el stock de los compromisos financieros del gobierno.
Cualquier política de sinceración cambiaria (sea dolarización o unificación
cambiaria) lleva a una disminución en la deuda interna medida en dólares, pero
esto debe ser interpretado más bien como una sinceración del nivel de deuda.
La dolarización reduce el costo del endeudamiento interno porque permite
bajar las tasas de interés reales. Esto puede ser importante para un Estado que
tenga un alto nivel de deuda interna o para un Estado que busque recurrir al
financiamiento interno en el futuro.
7. ¿La dolarización implica
usar los dólares que tenemos como medios de pago, impidiéndonos usarlos para
importaciones?
No. La dolarización
implica sustituir los bolívares actualmente en circulación por dólares que hoy
están en reservas internacionales. Las reservas internacionales no se usan para
pagar importaciones; se usan para respaldar los medios de pago en circulación
en la economía. Cuando el país sustituye estos medios de pago por
dólares, ya no necesita respaldarlos. Por eso, las economías dolarizadas no
tienen que tener reservas internacionales. Como apuntamos arriba, algunos
países dolarizados mantienen reservas internacionales para hacer política
monetaria, pero su nivel tiende a ser mucho menor de las de países que tienen
su propia moneda.
Por el contrario, si la
economía no dolarizase, entonces requeriría aumentar el actual stock de
reservas internacionales para evitar ataques especulativos a su moneda al
levantar el control de cambios. Los requerimientos de financiamiento de
una economía que necesita reservas elevadas para defender una paridad cambiaria
que funja de ancla al proceso de estabilización pueden terminar siendo mucho
mayores a los necesarios para dotar a la economía de medios de pago.
8. ¿La comunidad financiera
internacional apoyará la dolarización?
El apoyo financiero de los
organismos multilaterales depende de la capacidad del gobierno de presentar un
plan de políticas creíble que permita restablecer los equilibrios
macroeconómicos fundamentales. El plan fiscal debe contemplar déficits lo
suficientemente bajos como para estabilizar la deuda en niveles compatibles con
el crecimiento económico sostenido. El apoyo de estos organismos depende de la
viabilidad del programa fiscal y no del régimen cambiario que adopte la
economía. La idea de que la dolarización no contaría con el apoyo de la
comunidad financiera proviene del error conceptual de pensar que la
dolarización implica asumir mayores compromisos externos.
9. ¿Qué pasa con los
salarios y con los precios durante la dolarización?
En una economía con bajos
niveles de inflación, el cambio de moneda no debería afectar directamente los
precios y salarios. Esto se debe a que los precios y salarios se determinan
como resultado del equilibrio en los mercados laborales y de bienes, que son
independientes del medio de pago. Pero la caída en la tasa de inflación que se
produce como resultado de la dolarización – o sea, la estabilización de la
economía – sí lleva a un aumento en los salarios reales. Baumann
(2000) en un estudio de 23 casos de muy alta inflación, mostró que el
fin de estos episodios está marcado por un aumento continuo en los salarios
reales, que lleva a recuperar todo el terreno perdido durante el período de muy
alta inflación.
10. ¿Por qué suben los
salarios al detenerse la hiperinflación?
La alta inflación genera
salarios bajos por tres canales. Al financiarse con impresión de dinero,
el gobierno genera sorpresas inflacionarias que llevan a un deterioro de los
salarios reales convenidos en los contratos laborales basados sobre una
inflación esperada más baja. La inflación también lleva a una caída en el stock
de capital y a una disminución en la oferta de bienes intensivos en capital,
aumentando su costo relativo al del trabajo. Y la inflación produce una caída
en la recaudación real y, por lo tanto, una disminución en la capacidad de
pagar el gasto público. Este último efecto, conocido como el efecto
Olivera-Tanzi, es muy importante en las hiperinflaciones. La caída en la
recaudación real proviene del rezago entre el momento en el que se causan los
impuestos y el momento en que se recaudan. Por ello, es equivocado intentar
inferir la capacidad de gasto del Estado después de la estabilización sobre la
base de la recaudación real obtenida en medio de una crisis hiperinflacionaria.
11. ¿Pero si los precios
suben con la dolarización, cómo sabemos que estaremos mejor? ¿No
tendremos salarios más altos, pero bienes más caros?
Sí, los bienes aumentarán de
precio después de la estabilización, pero los salarios aumentarán más. La
canasta de consumo de cualquier persona tiene dos componentes: bienes
transables (importados o que compiten con importaciones) y bienes no transables.
El precio en dólares de los bienes transables no varía con el régimen
cambiario, ya que es simplemente el costo de comprarlos afuera y traerlos al
país. El costo de los bienes no transables depende directamente del salario.
Por tanto, cuando aumenta el salario, el costo de los bienes no
transables sube proporcionalmente, pero el de los transables no. Esto garantiza
que el poder adquisitivo del salario aumente, porque las remuneraciones suben
más rápido que la canasta de bienes que contiene bienes transables.
12. ¿Qué nivel de salarios
podría pagar Venezuela después de dolarizar?
Esto depende de la
estimación del Producto Interno Bruto (PIB) y de la carga fiscal. La
mayoría de las estimaciones del PIB venezolano lo ponen entre $100 y $150
millardos. El gobierno central venezolano paga directa o
indirectamente (a través de transferencias a gobiernos subnacionales y entes
descentralizados) el salario de 2,6 millones de empleados públicos. A un
salario mínimo de $75, y manteniendo la relación actual entre salario mínimo y
compensación promedio del sector público implícita en el tabulador de sueldos
de la administración pública, la nómina del sector público ascendería a $8,6
millardos de dólares al año. Esto sería equivalente a aproximadamente
6-9% del PIB. Usualmente, la nómina del sector público cubre aproximadamente un
tercio del gasto del gobierno central. Por tanto, esta nómina sería consistente
con un nivel de gasto de alrededor de un quinto del PIB, que sería bajo para
estándares históricos venezolanos.
13. ¿Cómo afecta la
dolarización al déficit fiscal?
Cualquier estrategia de
estabilización exitosa elimina el efecto Olivera-Tanzi y por tanto contribuye a
un aumento en los ingresos fiscales reales, disminuyendo así el déficit. Por
tanto, la dolarización contribuye a resolver el problema fiscal. Esta
contribución debe ser complementada con reformas fiscales adicionales,
incluyendo ajustes en los precios de hidrocarburos en el mercado interno y
tarifas de servicios públicos, para asegurar sostenibilidad fiscal y evitar una
crisis de sobreendeudamiento. Ahora bien, los datos venezolanos muestran
que el gasto real del sector público ha disminuido en 83,5% durante los últimos cinco años,
por lo cual existe muy poco espacio para atender el problema fiscal a través de
mayores reducciones de gasto. Este fenómeno es típico de las economías
que entran en hiperinflación, donde se desarrolla un círculo vicioso en el que
la caída de ingresos producida por el efecto Olivera-Tanzi lleva a un desplome
en la capacidad de gasto.
14. ¿Restringe la
dolarización el tamaño del sistema financiero?
No. Venezuela tiene un
sistema financiero pequeño, producto de dos décadas de controles de cambio y
tasas de interés que han atrofiado la intermediación financiera. Medida
en dólares o como porcentaje del PIB, la intermediación financiera es baja.
Para que el tamaño del sistema financiero crezca, debe crecer la liquidez
monetaria. En una economía dolarizada, esto requerirá más dólares en
circulación. En una economía no dolarizada, esto requerirá un aumento en las
reservas internacionales para respaldar los bolívares adicionales en
circulación. En cualquier caso, se necesitarán más dólares. Ello tendrá
que venir de financiamiento externo o acumulación de superávits de balanza de
pagos. Las restricciones al crecimiento del sistema financiero no tienen nada
que ver con el sistema cambiario que se adopte.
15. ¿Es la dolarización
conveniente para un país petrolero?
Es cierto que los países petroleros
pueden tener una alta volatilidad en sus términos de intercambio, por lo cual
el costo de no poder utilizar la política cambiaria para ajustarse a esos
choques es alto. Por lo tanto, un país petrolero dolarizado debe contar
con un fondo de estabilización macroeconómica que le permita atenuar el efecto
de los choques externos. Dado que Venezuela arrancaría el proceso de
dolarización con salarios por debajo de su nivel de equilibrio – asumiendo, por
supuesto, que la dolarización se adopte en el contexto de un programa de
reformas económicas que nos permita converger a salarios similares a los de la
región –, la probabilidad de que el país se enfrente en el corto y mediano
plazo a un escenario en el que los salarios sean proporcionalmente más altos es
baja. Por ello, el país tendría tiempo para acumular recursos en el fondo
de estabilización, así como para desarrollar las otras instituciones que
permitirán administrar la volatilidad externa.
16. ¿Qué reformas legales
son necesarias para dolarizar la economía?
Sustituir al bolívar como
moneda de curso legal requerirá una reforma del artículo 318 de la
Constitución. Ello implica la necesidad de un régimen transicional
mientras se aprueba esta reforma. Durante ese período, se debe permitir la
apertura de cuentas en dólares y la firma de contratos en dólares, y el BCV
debería ofrecer canjear bolívares por dólar a la tasa de conversión
establecida. Se debería también aplicar una caja de conversión para los
bolívares que queden en circulación, asegurando que no se puedan imprimir más
bolívares y que todos los que queden en circulación estén respaldados por
reservas internacionales. El hecho de que la economía se pueda estabilizar
durante el régimen transicional no implica que la dolarización sea innecesaria,
porque lo que logra estabilizar los precios es justamente la expectativa de que
se haga la transición hacia un esquema de dolarización completa.
Otra alternativa legal,
compatible con el artículo 318, es la adopción del dólar en el contexto de un
convenio de integración monetaria con otras economías latinoamericanas que han
adoptado el mismo esquema monetario. Independientemente de los méritos
legales de esta estrategia, la creación de una autoridad monetaria común para
economías dolarizadas puede tener mucho sentido, por ejemplo para servir de
prestamista de última instancia al sector bancario de los países que
participen.
17. ¿Qué otras políticas hay
que aplicar para que la dolarización funcione?
La dolarización debe ser
parte de un conjunto integral de reformas que permita convertir a Venezuela en
una economía capaz de generar crecimiento sostenido. Este conjunto de
reformas económicas debe partir de la reformulación de la relación del Estado
con la sociedad, permitiendo generar el marco institucional e incentivos para
que el sector privado se convierta en el principal motor del crecimiento.
El financiamiento externoy la reprogramación de los compromisos de deuda son
partes cruciales de esa estrategia, así como lo es el rediseño del marco institucional para la inversión privada en
la economía petrolera y no petrolera.
***
El autor de este texto es
jefe del programa de gobierno del candidato presidencial Henri Falcón
02-03-18
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