por Miguel Ángel Santos
El control de cambio se ha
convertido en el elefante blanco de la economía venezolana: durante mucho
tiempo todos hemos sabido que ahí está el problema central, pero muy pocos
políticos se habían atrevido a decirlo públicamente. Éste es un hecho curioso que
se puede atribuir a un conjunto relativamente razonable de prejuicios.
En primer lugar, está el
hecho de que durante muchos años, para bien y más recientemente para mal, el
gobierno ha venido importando bienes de consumo a tasas preferenciales, que
también resultaron en precios artificialmente bajos. Esta circunstancia, además
de ahogar a los productores nacionales de dichos bienes, provocó un boom de
consumo que fue sostenido a punta de importaciones, pagadas a su vez con
petróleo y deuda. Mientras fue posible, con los precios del petróleo subiendo y
nuestra deuda creciendo exponencialmente, esta práctica creó una suerte de
ilusión del socialismo posible.
Una vez que cayeron los
precios del petróleo y, predeciblemente, los mercados de crédito empezaron a tener
dudas sobre Venezuela y a exigirnos tasas cada vez mayores, los productos
“controlados” distribuidos a través de la red de distribución expropiada por el
régimen venezolano se hicieron más escasos, llegando eventualmente algunos a
desaparecer.
En segundo lugar, no existe
una receta clara acerca de cómo salir del control de cambio, como no sea de la
forma en que hemos salido otras veces; es decir, eliminándolo de golpe y
porrazo. Dada la vulnerabilidad económica que exhiben amplios segmentos de la
sociedad, muchos se preguntan si existe una forma más gradual de salir del
control de cambio. Es una preocupación legítima. A fin de cuentas, la población
más vulnerable es precisamente aquella que el régimen se vanagloria de
proteger. Tras la bonanza petrolera más prolongada de nuestra historia, este
segmento de la población exhibe una mayor dependencia del Estado, no cuenta con
trabajos productivos, y muy probablemente, a fuerza de depender de la suerte y
de los ingresos de otros, haya venido perdiendo la confianza en sí misma.
Por último, existe el mito
de que si se levanta el control de cambios en Venezuela, todos saldríamos
corriendo a cambiar nuestros bolívares por dólares, y la fuga de capitales
sería colosal. Esta es una de esas creencias populares difíciles de cambiar,
pero que no coincide con la evidencia que se deriva de nuestra experiencia con
controles. En una investigación publicada recientemente hemos demostrado que la
fuga de capitales, cuando se incluyen estimados conservadores de la sobrefacturación
de importaciones que suele ser rampante en estos períodos, es mayor con control
de cambio que sin él. La diferencia está en que con controles el gobierno tiene
cierta capacidad para decidir quiénes se fugan.
Cinco premisas básicas
Antes de pensar en un
mecanismo gradual para salir del control de cambio, me gustaría introducir
cinco premisas básicas. La gradualidad ésa a la que uno suele aludir y que en
ocasiones de transiciones políticas puede ser conveniente, cuesta real.
Corregir los desajustes creados por el control de manera gradual implica,
necesariamente, mantener diferentes precios del dólar durante algún tiempo, lo
que a su vez reduce tanto la recaudación fiscal como los beneficios derivados
de una mayor eficiencia del sistema de precios (a la vez que mantiene los
incentivos a la corrupción).
Durante la campaña electoral
de 2012 analizamos varios mecanismos para levantar el control de cambios de
forma gradual. En aquel entonces, el petróleo venezolano rondaba los cien
dólares por barril y nuestra reservas internacionales los 25.000 millones de
dólares. Tres años después, el petróleo venezolano ha caído por debajo de los
cincuenta dólares por barril y nuestras reservas apenas llegan a 15.500
millones de dólares. Peor aún: hemos ido agotando de a poco todas las fuentes
de divisas que teníamos a nuestra disposición, adelantado acreencias a grandes
descuentos, endeudando CITGO, disponiendo de nuestros Derechos Especiales de
Giro en el Fondo Monetario Internacional (FMI), además de vender parte de la capacidad
refinadora del país en Estados Unidos
Todo esto para decir que
proceder de forma gradual requiere de unas reservas con las que Venezuela no
cuenta en este momento. Nuestro país enfrenta una colosal crisis de liquidez
que obliga a escoger entre recortar nuestras importaciones hasta niveles no
vistos en quince años (cuando no sólo éramos muchos menos, sino que además
contábamos con algún tipo de aparato industrial) o pagar la deuda. Vender
activos para cubrir la enorme y creciente brecha es insuficiente, pero además
se me antoja la expresión más pura de daños al patrimonio nacional. Sin
rumbo, sin política económica y sin credibilidad, no tiene sentido salir a
vender en el momento más desesperado, pues eso es algo que no se le escapa a
los potenciales compradores.
Esto quiere decir que con
toda seguridad Venezuela requerirá de un paquete de financiamiento para superar
su situación actual. Las ayudas internacionales se suelen canalizar a través
del Fondo Monetario Internacional. Algunos le tienen miedo a la expresión y
creen que se protegen políticamente evitando las siglas y aludiendo a préstamos
de UNASUR (organismo sin ninguna experiencia como banco de desarrollo), a la
banca multilateral de los BRICs (que todavía no ha otorgado su primer préstamo)
o a China (cuya experiencia como banquero multilateral ha sido catastrófica, a
juzgar por la experiencia venezolana). En cualquier caso, comencemos por
reconocer que sin financiamiento para fortalecer nuestras reservas es imposible
levantar el control en la situación que estamos. Eso es cierto hoy en día y lo
seguirá siendo de aquí en adelante.
La gradualidad no sólo es un
elemento necesario para poder realizar un ajuste sostenible desde el punto de
vista social, que a su vez le de credibilidad al proceso de reformas: es un
requisito indispensable si queremos reformar la economía evitando una nueva
crisis bancaria. Levantar el control de cambio tiene como requisito previo
liberar las tasas de interés. Nadie va a mantener depósitos en bolívares
ganando 15% de interés, mientras la inflación supera los tres dígitos, a menos
que se vea forzado a hacerlo. Es un mecanismo perverso que ha perfeccionado la
revolución y que, básicamente, traslada los impuestos al ahorro que cobra a
quienes se ven obligados a mantener su dinero en bolívares, y transfiere a
quienes tienen acceso a dólares a tasa de cambio oficial. La banca venezolana
está llena de bonos del gobierno que rinden en promedio 14%, incluyendo unos
bonos públicos que han sido forzados a tomar recientemente a 3% nominal.
Además, poseen numerosos créditos hipotecarios, turísticos, agrícolas y demás
“carteras dirigidas” (gavetas) a tasas de interés subsidiadas. Los movimientos
en la política cambiaria deben ser cuidadosamente coordinados con la banca,
porque un desbalance de la magnitud que se ha planteado entre tasas activas y
pasivas en el evento de un levantamiento súbito del control de cambio,
provocaría una caída de los bancos que bien podría descarrilar el proceso en la
primeras de cambio.
Cualquier sistema que se
adopte en transición hacia una tasa de cambio libre debe reducir los
desequilibrios que existen actualmente, no acentuarlos.
La literatura económica ha
documentado casos exitosos con tasas de cambio duales (de nuevo, como mecanismo
de transición), en tanto la prima del mercado paralelo libre sobre la tasa
oficial no supere el 30%. De acuerdo con mis números, la tasa de cambio de
equilibrio de la economía venezolana debería estar hoy en día alrededor de
150-170 bolívares por dólar. Eso quiere decir que una tasa de cambio unificada
oficial debería ubicarse en la vecindad de 110-130 bolívares por dólar. En
cualquier caso, sea ésa o una más baja, será una devaluación significativa que
tendrá impactos en el poder adquisitivo de los venezolanos y le exigirá al gobierno
malabarismos fiscales para implementar programas sociales compensatorios,
condicionados y no condicionados.
También es conveniente
recordar la trinidad imposible (Obstfeld-Taylor dixit), según la
cual los países pueden escoger sólo dos factores de tres: libre movilidad de
capitales, tasa de cambio fija y política monetaria independiente. Nunca se
pueden escoger las tres.
En el caso de Venezuela,
dada las dificultades previsibles de una transición gradual y la necesidad de
una herramienta clave para manejar las expectativas inflacionarias, la
independencia de la política monetaria es fundamental. La libre entrada y
salida de capitales es inherente al levantamiento mismo del control, por lo que
el candidato a sacrificar es la tasa de cambio fija. Esto quiere decir que,
dentro del contexto de transición, la tasa de cambio oficial administrada por
el Banco Central de Venezuela debe ser flexible. Muchos economistas, algunos
muy respetables y otros no tanto, piensan que para promover credibilidad es
necesario comprometerse con un patrón de cambio fijo (o incluso con la adopción
de una moneda extranjera). Tanto la literatura económica como la experiencia
reciente indican que no hay nada menos creíble que tratar de promover
credibilidad adoptando una medida o patrón que el país no tiene cómo sostener.
Es el tipo de arreglo rápido y fácil que suele terminar muy mal. La
dolarización, en concreto, sin instituciones y sin disciplina fiscal no tiene
sentido… y con ellas no hace falta.
Por último, es necesario
superar el mito de que sin control de cambio Venezuela sufriría una fuga de
capitales sin precedentes. Durante los treinta años que van de 1983 a 2013, se
fugaron de Venezuela 155.200 millones de dólares y la sobre-facturación de
importaciones estimada de forma muy conservadora sobrepasó los 52.000 millones
de dólares. Entre ambas, representan más de veinte años de importaciones de
comida. Con un sistema cambiario más creíble y una economía abierta, donde se
restituya el derecho a la propiedad como institución y prevalezca la ley,
Venezuela podría revertir esa tendencia y convertirse en un receptor neto de
capitales. Pero esto implica adoptar un nuevo modelo de desarrollo. Mientras
Venezuela siga siendo un país donde quienes tienen bolívares están más
pendiente de la tasa a la que puede comprar dólares que de las oportunidades de
inversión, no habrá programa de ajuste que pueda considerarse exitoso.
UNA PROPUESTA PARA EL
LEVANTAMIENTO GRADUAL
DEL CONTROL DE CAMBIO
DEL CONTROL DE CAMBIO
No existe una secuencia
óptima, ni receta mágica que indique cómo se debe levantar el control de cambio
de forma gradual. En todo caso, la velocidad depende en buena medida del grado
de credibilidad de la administración que la ejecute, de la percepción de
sostenibilidad y estabilidad política y, en consecuencia, del beneficio de la
duda que los inversionistas nacionales e internacionales le otorguen a los
encargados de conducir la transición. Es por esa razón que al régimen actual le
resulta no sólo imposible, sino también muy poco conveniente levantar el control:
Correrían con los costos, sin ninguna oportunidad de recoger los beneficios.
Fase I
10 medidas para iniciar el levantamiento del control de cambio
En una primera fase, el
gobierno debe dejar claro que el levantamiento del control de cambio es una de
sus prioridades. Durante esa primera etapa, las señales que se puedan enviar al
mercado para proveer credibilidad son esenciales y no conllevan significativos
costos políticos. El gobierno debe esforzarse por sentar las bases de una nueva
relación entre el Estado y el sector empresarial, restablecer la institución de
la propiedad privada, restituir la confianza en las reglas del juego y
garantizar la seguridad jurídica. También debe promover una discusión nacional
alrededor de un nuevo contrato social, que contenga las bases de qué hace el
Estado por el ciudadano y qué debe hacer el ciudadano por el Estado y por sí
mismo. En esta primera etapa, los anuncios que se realicen y las señales que se
envíen son esenciales.
1. Crear un Fondo de
Inversiones de Venezuela, con el mandato claro de gerenciar el portafolio de
empresas públicas no-petroleras y no-financieras, retornándolas a sus antiguos
dueños en los casos de expropiaciones o preparándolas para la venta en esquemas
que incorporen a los trabajadores y que serán evaluados de manera individual,
según las circunstancias de cada empresa.
2. Promover, a través de la
Asamblea Nacional, un cambio en la Presidencia del Banco Central de Venezuela
y, a partir de allí, renovar al Primer Vicepresidente Gerente y a los demás
miembros del Directorio. El nuevo equipo debe estar conformado por
profesionales de reconocida trayectoria, con estudios reconocidos en Economía y
capacidad de generar confianza, comenzando por la publicación inmediata de las
estadísticas económicas que han sido suspendidas efectivamente desde finales
del año pasado y la suspensión de los traslados de reservas internacionales a
fondos parafiscales.
3. Revertir la reforma del
Banco Central de Venezuela ejecutada en 2005 (Gaceta 38.232 del 20 de julio de
2005), a través de la cual se eximía a PDVSA de vender los proventos de las
exportaciones petroleras al Banco Central de Venezuela. PDVSA debe liquidar todas
sus divisas en el Banco Central de Venezuela, con la excepción de un fondo
rotatorio que incluya sus compras en divisas e inversiones en equipos
denominadas en moneda extranjera del ejercicio fiscal.
4. Eliminar el Fondo de
Desarrollo Nacional, el Fondo Chino y los demás fondos en bolívares y moneda
extranjera que han absorbido más de 150.000 millones de dólares y sobre los
cuales no existen mecanismos de rendición de cuentas, para consolidar nuestras
reservas en divisas en el Banco Central de Venezuela y la gestión fiscal en el
gobierno central.
5. Reducir el déficit fiscal
a través de la reducción de gasto público, particularmente en el gasto en
bienes transables. En 2012 el gobierno venezolano alcanzó el gasto público más
alto de América Latina: 52% del PIB, pero además ha venido incrementando sus
importaciones hasta alcanzar 45% del total durante el último año reportado
(2014).
6. Para reducir gradualmente
el déficit, minimizando los impactos recesivos, es fundamental recortar el
componente externo del gasto del gobierno (y muy particularmente el gasto
militar) y permitir que sea el sector privado el que lo sustituya en términos
de importaciones a precios relativos más eficientes.
7. Luego de anunciar estas
medidas, el gobierno puede proceder a legalizar el mercado paralelo y unificar
la tasa de cambio oficial.
8. La tasa de cambio oficial
debe ser de naturaleza flexible, en función de las diferencias de inflación
entre Venezuela y sus principales socios comerciales. Debe ser administrada
directamente por el Banco Central de Venezuela a través de un sistema de
subastas diarias de dólares a la banca nacional.
9. En las primeras de
cambio, la tasa oficial debe estar restringida a importaciones, manteniéndose
cerrada para las transacciones de capital, que podrán ser ejecutadas legalmente
a través del mercado paralelo.
10. Durante el período en
que prevalezca la tasa de cambio dual, el gobierno implementará un sistema de
verificación aleatoria de importaciones ex post, para restablecer con mayor
celeridad los flujos comerciales.
Fase II
Levantamiento del control de cambio
Es imposible prever las
condiciones en las cuales ocurrirá la transición política de Venezuela. De
mantenerse la esquizofrenia económica que hoy predomina, es muy probable que un
conjunto de medidas como el que aquí se ha descrito produzca una fuerte
apreciación del bolívar en el mercado paralelo. De entrada, esto reduciría la
prima entre ambas tasas y haría más viable la unificación de las tasas
oficiales en niveles más razonables.
El levantamiento definitivo
del control de cambio dependerá del desenvolvimiento de la economía durante la
Fase I, en especial del beneficio de la duda que los mercados internacionales
(en términos financieros y comerciales) le otorguen a la correspondiente administración.
En principio, la idea es deslizar la tasa de cambio oficial e ir incorporando
la liquidación de divisas a tasa oficial para operaciones de capital de manera
gradual, hasta que ambas tasas converjan.
La expectativa de una tasa
oficial cada vez más incluyente, en términos de usos, podría actuar como un
inhibidor a la adquisición de divisas en el mercado paralelo legal. La clave
para que durante este proceso la brecha entre ambas tasas se reduzca
gradualmente está en la reducción del déficit fiscal: Venezuela debe marchar
hacia una consolidación y racionalización fiscal, basada en una reducción del
gasto militar, en una gestión más eficiente del gasto público y en una vigorosa
recaudación fiscal no petrolera sobre la actividad económica privada que resurgiría
a raíz de la transición. Si no se corrigen los desequilibrios fiscales (el
déficit proyectado para 2015 supera los 20% del PIB), la posibilidad de hacer
converger el mercado cambiario de forma gradual y parsimoniosa hacia una tasa
única y libre se reduce considerablemente.
Esta segunda fase resulta
algo más incierta. No existen soluciones mágicas que garanticen el éxito, por
lo que se requiere monitorear constantemente el desenvolvimiento de la economía
y tener la flexibilidad necesaria para ajustarse, corregir y reorientar
políticas en función de los diferentes eventos que pudieran ocurrir.
Aún cuando las medidas
descritas en la Fase I involucran diferentes áreas de políticas públicas,
distan mucho de ser una propuesta integral de acción. Hay otros temas
importantes que no han sido tocados aquí, que son igual de urgentes y guardan
en sí un potencial igual o más significativo. La única forma de recuperar el
poder adquisitivo de los salarios es a través de mejoras sostenidas en los
niveles de productividad. Y, en este sentido, la revolución ha plagado el
sistema productivo de regulaciones inútiles, que han conducido la actividad
económica a la vecindad de la paralización. Ir resolviendo esos cuellos de
botella en coordinación con el sector empresarial será un elemento esencial, no
sólo de la transición sino dentro de la concepción de una Venezuela productiva
en el futuro.
En el contexto de una
reforma como la que aquí se ha descrito, las primas por riesgo soberano
deberían caer drásticamente. Eso es algo que abriría las puertas a un proceso
de renegociación voluntaria de la deuda venezolana. Sin reforma económica, no
tiene sentido renegociar. Sin cambios en los factores que subyacen a la
percepción de riesgo de Venezuela, saldríamos a cambiar bonos de PDVSA que
vencen en octubre 2015 (cupón de 5.00%), 2016 (5.125%) y 2017 (dos
vencimientos: 5,25% y otro de 8,00%) por instrumentos con una tasa de interés
implícita que ronda los 28,6%.
Renegociar sin reformar es
una receta segura para acentuar la ruina de la Nación.
Lo que tenemos por delante
no es nada fácil, pero tampoco es imposible. Para bien y para mal, no estamos
en 2012. Sí: la caída en los precios petroleros, sumada a la impericia
económica, han traído niveles de inflación, recesión y escasez sin precedentes
en nuestra historia. Y han agotado nuestras reservas. Pero también es verdad
que esta bomba de tiempo le ha estallado en la cara a la revolución, dejando a
la vista de todos los resultados de la implementación y persistencia de un
modelo fracasado. Le corresponde ahora a la Oposición ponerse a la altura de
las circunstancias: presentarle al país una visión distinta de nuestra
historia, una narrativa inclusiva, atractiva y esperanzadora que nos permita
entender quiénes somos, cómo llegamos hasta aquí y cómo vamos a salir.
27-07-15
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