Por Alejandro Grisanti y Gorka
Lalaguna
Días atrás, en lo que algunos
han catalogado como el mayor acto de resistencia cívica de nuestra historia
republicana, alrededor de 7,6 millones de venezolanos fijaron una posición de
rechazo a la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) propuesta por Nicolás
Maduro. Luego de la consulta popular, la comunidad internacional se pronunció
en una tónica proclive a la negociación, la restauración del hilo
constitucional y una salida pacífica al actual conflicto político que atraviesa
el país.
Estados Unidos merece una
mención aparte. De acuerdo con un comunicado del presidente estadounidense,
Donald Trump, “Estados Unidos no se quedará de brazos cruzados mientras
Venezuela se desmorona. Si el régimen de Nicolás Maduro impone su ANC el
próximo 30 de julio, los Estados Unidos tomará fuertes y abruptas acciones de
carácter económico”.
Adicionalmente, España
solicitó a la Unión Europea (UE) que no descarte en aplicar sanciones
“individuales y/o selectivas” en caso de que el proceso constituyente siga
adelante. Luego de estas declaraciones, creemos que es necesario revisar otros
procesos de sanciones para estimar sus efectos sobre la economía
venezolana.
Los costos resultarían
alarmantes dados los precedentes inmediatos de sanciones de este tipo y el
particular contexto económico venezolano, por lo que consideramos necesario que
el gobierno evite someter a la población al impacto de las mismas.
Algunos comentarios iniciales
Existe una amplia diversidad
de sanciones impuestas por EE.UU. a diferentes países. A los efectos, emplearemos
el caso iraní como referencia principal para estimar el potencial alcance de
las sanciones, su contenido y el impacto que podrían tener sobre la dinámica
económica venezolana.
Cuando hablamos de posibles
sanciones a Venezuela, a la mayoría de la opinión pública se le viene a la
cabeza algún tipo de restricción comercial sobre la compra/venta de crudo,
descuidando que, por ejemplo, para el caso iraní, otro tipo de sanciones
jugaron un papel fundamental, en particular, las restricciones al sistema financiero
y al uso de los recursos, así como restricciones especiales sobre las Fuerzas
Armadas (FFAA) iraníes y la policía nacional. Luego de la aplicación de este
tipo de sanciones, el gobierno iraní se sentó en la mesa de negociación.
La coalición EE.UU.-Europa
logró limitar la venta de petróleo iraní a tan sólo seis destinos (China,
India, Japón, Corea del Sur, Taiwán y Turquía) reduciendo, e incluso congelando
el volumen agregado de ventas hacia los mismos. Es claro que, para este caso,
EE.UU. utilizó todo el poder inherente a ser la principal economía del mundo,
para que Irán no evadiera las sanciones vendiendo petróleo en otras latitudes.
Es decir, aliados naturales de Venezuela, como China y la India, a pesar de que
son grandes consumidores de petróleo, decidieron ayudar a la coalición
EE.UU.-Europa en las sanciones contra Irán.
En este orden de ideas, pocos
adjetivos pudieran definir en mejor medida el accionar de EE.UU. que las
declaraciones del subsecretario del Tesoro estadounidense, David Cohen, para el
año 2012:
“Inversionistas, y/o Bancos
Internacionales tienen que tomar una decisión. Pueden escoger hacer negocios
con Irán, o pueden mantener negocios con los Estados Unidos, pero no con
ambos”.
Con el contexto dibujado, y
antes de adentrarnos en el contenido y alcance de las sanciones propuestas,
vale la pena realizar un último par de comentarios.
1. El sistema de
sanciones suele ser gradual, incrementando la presión al país sancionado y
respondiendo a posibles desviaciones que dicho país intente hacer para
evadirlas. Entre el 2010 y el 2013 se aprobaron alrededor de veinte
resoluciones contra Irán; cinco provenientes de la UE, una emanada por el
Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y catorce
por parte de EE.UU.
2. El sistema de
sanciones está caracterizado por una fuerte asimetría en su proceso de
ejecución y suspensión. Las decisiones contra el país sancionado se pueden
tomar de manera relativamente rápida pero su salida suele tomar mucho más
tiempo del previsto.
Por lo general, la iniciativa
de decretar sanciones es del poder Ejecutivo. No obstante, de ser respaldada
por congreso, el desmantelamiento de las mismas requiere de la aprobación de
ambos poderes, dando cabida a una serie de problemas de acción colectiva que
suelen retrasar fuertemente los procesos de salida. Cuba e Irán son dos
ejemplos claros de este problema.
¿De qué sanciones pudiéramos
estar hablando? El caso de Irán.
En términos generales, las
sanciones impuestas sobre la nación persa apuntaron a atacar tres frentes: el
sector energético, el sistema financiero y las FFAA[1].
Sanciones relevantes sobre las
Fuerzas Armadas
Como mencionamos
anteriormente, el recrudecimiento de las sanciones durante los años 2011-2012
implicó una redefinición de las fronteras y alcance de lo que, hasta la fecha
se conocía como “sanciones secundarias”, no solo a EE.UU., sino a empresas que
querían comerciar con la nación norteamericana.
Es dentro de este marco donde,
por primera vez, se incluye en la lista de sancionados al Cuerpo de la Guardia
Revolucionaria de Irán (IRGC). Fue la primera vez que EE.UU. sancionaba a algún
componente de las fuerzas armadas de otro país. Dichas sanciones, descritas en
la orden presidencial 13.606, incluían el bloqueo de las propiedades en el
exterior y la suspensión de la visas de entrada en Estados Unidos a aquellos
individuos miembros o asociados de IRGC.
Hasta la fecha, Estados Unidos
ha incluido en la lista de sancionados a cuatro entidades iraníes: el Cuerpo de
la Guardia Revolucionaria, el Ministerio de Inteligencia, el Misterio de
Seguridad y las Fuerzas de Aplicación de la Ley de Irán (Policía Nacional)[2].
Sanciones relevantes sobre el
sector financiero
En cuanto al sector
financiero, las sanciones más relevantes se podrían resumir en dos puntos
fundamentales:
1. En 2011, el
Departamento del Tesoro identificó al sistema financiero iraní, incluyendo al
Banco Central, como un peligro para el sistema financiero mundial,
atribuyéndole cargos por lavado de dinero, terrorismo y corrupción.
2. Para el año 2012, la
UE decidió desconectar a ciertos bancos iraníes del sistema SWIFT, afectando
severamente las relaciones de Irán con los mayores centros financieros del
mundo y obligando a Teherán a conseguir formas alternativas de realizar
operaciones en el exterior.
Como producto de estas dos
medidas, los activos financieros del Gobierno, Banco Central y sistema
financiero iraní fueron congelados, y las únicas operaciones permitidas a lo
largo del globo se limitaron a la compra/venta de bienes de carácter
humanitario, con excepción de los seis países que mantuvieron relaciones
petroleras con Irán. Adicionalmente, y como veremos más abajo, el uso de los
menguados ingresos petroleros estaban en gran parte limitados a la compras de
carácter humanitario, obligando a Irán a ahorrar el excedente de los recursos
no utilizados. Para mediados de 2015, Irán poseía más de US$ 100.000 millones
congelados en diferentes cuentas de fideicomiso.
Sanciones relevantes sobre el
sector energético
Embargo petrolero: desde
la crisis de los rehenes de la embajada estadounidense en Teherán durante el
año 1979, las compañías estadounidenses han tenido algún tipo de restricción
para la adquisición de crudo iraní, así como el facilitar y contribuir en la
ejecución de cualquier tipo de transacción relacionada con el sector petrolero
de dicho país. Sin embargo, no es hasta finales de 2011, con la incorporación
de la Unión Europea y el endurecimiento de las medidas propuestas por EE.UU.,
que dichas sanciones comenzaron a tener efectos significativos[3].
En este sentido, si tomamos
como referencia la data publicada por la Administración de Información
Energética de los Estados Unidos (EIA), tras las sanciones del 2011 y 2012, la
producción de crudo iraní pasó de promediar cerca de 4,1 millones de barriles diarios
(mb/d) en 2011, a oscilar entre 3,1 mb/d y 3,2 mb/d entre 2012 y 2015[4].
Lo que implicaría una contracción cercana al millón de barriles diarios (mb/d),
en promedio, en cuestión de seis meses. Luego de la eliminación de las
sanciones a finales de 2015, la producción petrolera regresó a 4,5 mb/d para
marzo de 2017.
Si ponemos la lupa sobre el
nivel de exportaciones, el panorama se agrava, dado que el mercado doméstico
tiene un consumo casi constante. Las sanciones impuestas por EE.UU. y la UE a
Irán desplomaron el nivel de exportaciones petroleras de dicha nación, pasando de
promediar cerca de 2,5 mb/d en 2011 a tan sólo 1,5 mb/d a mediados de 2015.
Adicionalmente, la distribución de la caída en las exportaciones no resultó
simétrica y se trasladó a la totalidad de los destinos con los que Irán, hasta
la fecha, podía comerciar su crudo.
El efecto de derrame sobre el
resto de la actividad económica arroja luces en torno al potencial impacto de
unas sanciones de este tipo. La economía iraní pasó de presentar una tasa de
crecimiento cercana al 3,1% para el año 2011, a contraerse por el orden del
6,0% cuando el embargo propuesto por la UE se hizo efectivo. Adicionalmente, la
dinámica inflacionaria no se quedó atrás. Para el año 2012, la tasa de
inflación registrada en la economía Iraní (41,2%) duplicó a su predecesora
(20,6%). Por supuesto, estos números de inflación lucen modestos frente a la
crisis Venezolana, y es que Irán, a diferencia de Venezuela, aprendió del
último boom petrolero y tenía un modelo económico bastante menos distorsionado
que el que hemos tenido en Venezuela.
Restricciones en el uso de los
ingresos petroleros: de acuerdo con la legislación emanada de las
sanciones, todos los ingresos provenientes de las ventas de hidrocarburos a
esos seis países, tenían restricciones en su uso: Irán solo podía utilizar
dichos ingresos para la compra de bienes de carácter humanitario (en cualquier
lugar del mundo) o para la compra de cualquier otro tipo de bien a aquellos
países a los que el crudo era vendido.
Limitantes en el transporte de
crudo y otros bienes. Según las sanciones impuestas por EE.UU. y la UE,
las diferentes firmas tenían prohibida la oferta de seguros y reaseguros a las
compañías petroleras que hacían vida en Irán (incluyendo los tanqueros). Las
sanciones también prohibían la compra de navíos por parte de industrias de
envío y construcción de embarcaciones.
Capacidad para invertir en la
producción petrolera. Las sanciones impedían a firmas norteamericanas la
venta de equipos petroleros al país afectado[5].
¿Cuáles pueden ser los costos
para Venezuela?
Es claro que el buscar
extrapolar las sanciones que la comunidad internacional aplicó a Irán, para el
caso Venezolano, es una simplicidad, dado el peso geopolítico de Irán, las
características del conflicto (desarrollo de armamento nuclear, terrorismo,
entre otros), su rol histórico dentro de la agenda externa de EE.UU., y otros
factores relevantes. No obstante, a los efectos de nuestras estimaciones,
sirven como referencia inicial.
En una economía como la
venezolana, cuyo debate fundamental reside entre hacer frente a los compromisos
externos o financiar un nivel políticamente aceptable de importaciones, algún
tipo de sanción sobre la factura petrolera (llámese embargo u otro tipo de
limitante en el comercio) y en consecuencia, sobre la fuente primordial de
ingresos en divisas del país, implicaría un considerable impacto negativo de
corto plazo tanto para el Gobierno como para la ciudadanía. El efecto sobre la
industria, aunque difícil de cuantificar, sería catastrófico.
En primer lugar, respecto a
las exportaciones, una caída a cero en los barriles exportados a EE.UU.
(producto de una prohibición) implicaría una contracción cercana a los 780 kb/d[6], lo cual, al precio vigente de la Cesta
Petrolera Venezolana (CPV), representaría US$ 11.7 millardos menos de los
ingresos brutos petroleros al año.
Al relativizarlo, el problema
se incrementa. A pesar de que las exportaciones hacia EE.UU. representen cerca
del 36,0% de la producción petrolera venezolana total, constituyen 49,1% de los
barriles generadores de caja[7] para
2017 (1,6 millones de barriles diarios (mb/d)), representando una merma
considerable de la factura petrolera.
Vale la pena destacar que, de
concretarse una sanción de este tipo, la alta probabilidad de que otros países
acompañen a EE.UU. y las restricciones inherentes al mercado petrolero global
dificultarían el redireccionamiento de estos barriles hacia otros destinos. Por
sus características, el crudo extra pesado de la Faja Petrolífera del Orinoco
requiere la existencia de un parque refinador similar al norteamericano para
poder ser procesado. El efecto sobre la economía americana puede ser bastante
leve. Dentro de las reservas estratégicas de petróleo (678.9 millones de
barriles a mayo), existe un poco más de 100 millones de barriles con características
muy similares a las importaciones que realiza EE.UU. de Venezuela. Es decir, en
el caso de un embargo petrolero a Venezuela, las reservas estratégicas podrían
suplir a las refinerías en EE.UU. por más de 4 meses, mientras sustituyen
nuestro petróleo.
Adicionalmente, el problema se
magnifica al considerar las importaciones de crudo diluyente, componentes y
demás productos provenientes de EE.UU., destinados al funcionamiento de la
industria petrolera venezolana. Tomando en cuenta que la cesta de crudo
exportable se ha tornado más pesada, con un parque refinador venido a menos y
una producción de crudos livianos declinante, el rol de dichos insumos ha
adquirido un mayor peso en el proceso productivo de Pdvsa. Si las sanciones se
traducen en una prohibición completa de importación de diluyentes y otros
componentes petroleros, la caída de la producción puede ser mayor, afectando
significativamente el sistema de refinación del país.
Por último, si realizamos un
breve ejercicio en el cual, manteniendo todo lo demás constante, asumimos una
caída a cero en los barriles exportados solo a EE.UU., las necesidades en
divisas ascenderían a un monto superior a los US$ 20.000 millones para el año
entrante. Cerca de 1,9 veces lo propuesto a nivel del servicio de la deuda y
1,4 veces nuestros estimados en torno al nivel de importaciones para 2017 (US$
13.8 millardos). Una cifra claramente imposible de financiar dado el cuadro
externo que presenta la economía venezolana, haciendo inevitable un evento de
crédito o default sobre la deuda externa.
En el ámbito financiero, se
podría limitar al país a que todas sus transacciones con el exterior sean para
la compra de productos de carácter humanitario o bienes de insumo necesarios
para la producción en Venezuela de los mismos. En este ambiente, y ante el
congelamiento de activos tanto del gobierno como del BCV, Banco de Venezuela y
Bandes, vemos muy poco probable que el Estado venezolano logre operaciones
financieras que le permitan vender activos o incrementar su endeudamiento.
En este sentido, estimamos
que, de concretarse algún tipo de sanción sobre la factura petrolera, la
economía se contraería alrededor de -13,6% el presente año, (-3,0 puntos
porcentuales adicionales a nuestra última proyección) y una contracción de
10,7% para el 2018 (-7.3 pp adicionales a nuestra última proyección)
profundizando la contracción acumulada del producto interno bruto por habitante
a 45.7% en el periodo 2013-2019, la mayor hecatombe que ha sufrido un país sin
un conflicto bélico.
Por último, sanciones de este
tipo a Venezuela producirían un quiebre en las expectativas de los agentes
económicos, de la mano con un recrudecimiento significativo del actual cuadro
monetario y fiscal, disparando un proceso hiperinflacionario con una continua y
pronunciada depreciación del tipo de cambio, y una desaparición de venta de
divisas al sector privado nacional. Para la inflación, el cielo será el límite,
pasando de un estimado alrededor del 20,0%-25,0% mensual dentro de las
condiciones actuales, a más de un 50,0% mensual, donde existe el consenso
teórico de denominarse hiperinflación.
Difícilmente se pudieran
resumir los impactos de un conjunto de sanciones similares al ocurrido en Irán
en un solo número. Los costos sobrepasarían con creces la capacidad de reacción
de la economía y, a pesar de poder acelerar la resolución del conflicto (sin
tener certeza y sin saber la ubicación del destino final), nos llevaría a un
equilibrio profundamente inestable en detrimento del entramado económico y, por
ende, profundizaría aún más la crisis humanitaria que atraviesa Venezuela.
***
[1] Sanctions
Against Iran: A Guide to Targets, Terms and Timetables. Belfer Center for
Science and International Affairs, Harvard Kennedy School of Government.
[2] Sanctions
Against Iran: A Guide to Targets, Terms and Timetables. Belfer Center for
Science and International Affairs, Harvard Kennedy School of Government.
[3] Siguiendo
la línea de EE.UU., la Unión Europea (UE) adoptó un embargo similar en contra
de la nación iraní en el año 2012.
[7] Cuando
nos referimos a los barriles generadores de caja, hacemos referencia al número
de barriles que efectivamente le generan caja (efectivo) a Pdvsa por su
exportación. Su cálculo surge de sustraer del monto estimado de exportaciones
petroleras (en barriles) el nivel de importaciones y aquellos convenios
energéticos que mantiene Venezuela con ciertos socios estratégicos
(Petrocaribe, Cuba, entre otros.)
24-07-17
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