Por José María de Viana
Continuamos con la serie “Casos de estudio“, una iniciativa de
la Asociación
Venezolana de Ejecutivos, el IESA y
Prodavinci para analizar y divulgar cómo otros países solucionaron problemas de
interés público.
1
La luz que se apagó
Cuatro generales y un
vicealmirante
En septiembre de 1972, la
Junta Militar de Gobierno de Perú, presidida por Juan Velasco Alvarado, apela a
un decreto ley que terminará destruyendo la industria eléctrica de Perú.
Este documento es de gran
valor porque destaca las tres políticas públicas responsables de la destrucción
de los servicios públicos de muchos países:
a.- Se reserva al Estado
todas las actividades de la industria eléctrica y en todas sus etapas.
En consecuencia, se procedió
a la expropiación de todas las empresas privadas de Perú que se encargaran de
la generación y distribución eléctrica, algunas incluso con más de ochenta años
de historia.
b.-Se crea Electroperú como
monopolio público nacional que asume y realiza todas las funciones de la
industria, desde la planeación y construcción hasta la operación, mantenimiento
y comercialización.
Todas las empresas
regionales y locales, aún aquellas de propiedad pública, fueron adquiridas por
Electroperú.
c.- Finalmente, se sanciona
el carácter político de las tarifas eléctricas. Se instruye la implantación de
una “tarifa unificada nacional” que, para ser modificada en el tiempo,
requerirá la aprobación del Consejo de Ministros.
Así, el precio de la
electricidad -el cual debe pagar los costos económicos de la industria y es
indispensable para su salud operativa- se convierte en un instrumento político
para conseguir simpatías y respaldos a corto plazo.
Cada una de estas políticas,
por separado, tiene resultados negativos en cualquier industria, pero el efecto
de las tres en conjunto ha sido, en cualquier tiempo y lugar, una condena
segura a la ruina.
El desarrollo de las malas
prácticas
Políticas públicas
equivocadas inducen el desarrollo de prácticas gerenciales contrarias a la
salud de las empresas de servicios públicos. Estas prácticas doblegan y
terminan por vencer la virtud empresarial o los talentos individuales de
gerentes y trabajadores.
Al excluir al sector privado
del servicio eléctrico de Perú, Electroperú se convirtió en una empresa del
gobierno de turno, cuya gerencia respondía mejor a la obediencia política que
al talento empresarial. La nómina de trabajadores se multiplicó y, al no poder
remunerar de manera competitiva a los cuadros profesionales, perdieron su
capacidad técnica para resolver problemas.
El monopolio estatal
propició la construcción de las grandes obras de generación o trasmisión a
través de contratos llave en mano, otorgados por asignación directa y
justificados por la existencia de algún empréstito internacional. Al impedir la
competencia de precios y calidad, la eficiencia del gasto público se redujo y
los casos de corrupción administrativa se multiplicaron.
Las tarifas del servicio
eléctrico nunca reflejaron los costos de la industria, más bien los deseos
políticos de controlar la inflación y lograr el respaldo público quebraron a
Electroperú en el intento.
Las tarifas permanecieron
congeladas durante años, mientras que la inflación persistente reducía el valor
de los ingresos, generando pérdidas operativas que provocaron la parálisis de
la industria. Inversiones fundamentales en generación y trasmisión se postergaron
y la capacidad de reparar y mantener el sistema en operación se hizo cada día
más deficiente.
Al final de esta época de
monopolio del Estado, más del 60% de los hogares de Perú no contaban con el
servicio de energía eléctrica.
Luego de diez y ocho años de
horror
Al finalizar la década de
los ochenta, todo Perú sufría de las terribles carencias del sistema eléctrico.
Apagones frecuentes y prolongados dejaban a ciudades enteras a oscuras.
La industria y el comercio
sufrían pérdidas importantes y se vieron obligados a utilizar miles de pequeñas
plantas generadoras de alto costo y muy baja eficiencia.
Surgieron grupos
guerrilleros que, ante la debilidad del sistema eléctrico, lo convirtieron en
un objetivo de la subversión. Las torres de alta tensión eran derribadas por
los irregulares y esto provocaba interrupciones del servicio que afectaban a
las principales ciudades de Perú. Estos hechos fueron más graves debido a los
reducidos niveles de reservas y confiabilidad del sistema por aquellos días.
La crisis económica, social
y política se expresa en julio de 1990, con la elección de Alberto Fujimori,
candidato de un movimiento político improvisado, denominado Cambio 90, que
derrotó a los partidos políticos tradicionales de Perú. En julio de 1990,
Fujimori asume la presidencia de Perú.
2
La reforma
El nuevo gobierno está
obligado a restablecer la paz en Perú y para lograrlo debe controlar la
subversión, impulsar el crecimiento económico y desarrollar los servicios
públicos en cobertura y calidad.
El servicio eléctrico por
aquellos días era una carga económica para el Estado, una restricción de
crecimiento para la industria y el comercio y, además, una causa de agitación
política importante.
Reformar esta industria era
para el nuevo gobierno un asunto de gobernabilidad, es decir, de sobrevivencia.
Comprendiendo que se
iniciaba un proceso largo y complejo de transformación, el Gobierno adoptó
tempranas medidas para mejorar la situación operativa de las empresas y
corregir malas prácticas administrativas. Merece destacarse una ajuste
significativo de las tarifas eléctricas para acercarlas a los costos reales del
servicio.
El remedio
Desde 1982, cuando Chile,
como país pionero en este proceso, impulsa la reforma exitosa de su propia
industria eléctrica, distintos países persiguen transformar sus sistemas de
energía eléctrica operados tradicionalmente como monopolios verticales, de
propiedad pública en industrias de mayor eficiencia económica.
La reforma consiste en tres
componentes principales:
1. La separación de los
procesos de generación, interconexión y distribución en empresas diferentes.
2. El establecimiento
del sistema de precios en cada etapa del proceso que respondan a costos
económicos eficientes.
3. La creación de un
órgano regulador independiente que coordina la operación del sistema, establece
el sistema de precios y tarifas y supervisa la calidad del servicio.
El gobierno de Fujimori
inicia la reforma de su industria eléctrica en medio de una severa crisis
económica y política.
Construcción del nuevo marco
legal
El profundo atraso
tecnológico de la industria y su severa descapitalización económica y gerencial
indicaban la necesidad de invitar a participar en el proceso de reforma del
sector a operadores internacionales expertos en las mejores prácticas de la
industria y con solvencia económica para invertir capitales en la industria.
Para lograr ese objetivo
debía crearse el marco regulatorio que permitiera evolucionar de un sistema
estatal monopólico atrasado y arruinado a una diversidad de empresas privadas
de excelencia provenientes de distintos países y en competencia.
Merece destacarse tres
instrumentos legales: la Ley de Promoción de la Inversión Privada, la Ley de
Concesiones Eléctricas y la Ley Antimonopolio.
La Ley de Promoción de la
Inversión Privada autoriza la participación de la iniciativa privada, de Perú y
foránea, en cualquier industria de interés nacional, en especial en aquéllas
que habían sido reservadas exclusivamente al Estado. Además, autoriza a proveer
las garantías necesarias que permitan desarrollar la confianza de los
inversores privados.
La Ley de Concesiones
Eléctricas, promulgada en noviembre de 1992, ordena la separación de las
empresas públicas verticalmente monopólicas en empresas de generación,
transmisión y distribución; define las tarifas de cada etapa del proceso,
calculadas a partir de la recuperación total de los costos económicos
eficientes; crea un mercado en competencia para los consumidores de una
capacidad mayor a un megavatio, y desarrolla el papel de los órganos de regulación.
La separación vertical y
horizontal, ordenada por la ley, generó 15 empresas de producción, 2 de
trasmisión y otras 15 de distribución, todas ellas de capital público en un
inicio.
La Ley Antimonopolio
establece la máxima participación permitida en cualquier etapa del servicio con
el objetivo de garantizar la competencia en todas las etapas al impedir el
poder de dominio en ninguna etapa del proceso.
La ejecución
Luego de concluido el marco
regulatorio, se inició el proceso de invitación de operadores de clase mundial,
con recursos económicos para la adquisición del 60% de las acciones de las
distintas empresas de generación y distribución.
El 60% de las acciones eran
suficientes para ejercer el control operativo de la empresa, otro 19% fue ofrecido
a los trabajadores de cada empresa y el Estado se reservó el 30% restante para
venderlo posteriormente en el mercado.
El proceso inicia en 1994 y
continúa hasta 1999.
En total, 10 empresas de
generación y 4 empresas de distribución pasan al control de inversionistas
privados de 7 países distintos.
La interconexión demora algo
más hasta que los sistemas del norte y sur del país se integran al construirse
ramales nuevos. En 2002, se venden las acciones de la principal red de
trasmisión de Perú a ISA, empresa multilatina de capital mixto colombiano.
El Estado peruano permanece
en control de 5 empresas de generación y 11 empresas de distribución que
compiten en el mercado con las mismas condiciones de sus pares de carácter
privado.
Luego del año 2002, no han
ocurrido nuevos procesos de transferencia al sector privado. El Estado mantiene
empresas que generan el 25% de la energía generada, no controla ningún ramal de
transmisión y distribuye electricidad al 56% de los clientes finales.
3
El regreso de la luz
Han pasado 25 años desde el
inicio de la reforma, el sistema eléctrico de Perú es un sistema robusto que
ofrece un servicio de calidad a precios competitivo con otros países de la
región y que genera valor económico y seguridad a sus clientes.
La cobertura eléctrica pasó
del 40% al 95%; la productividad por trabajador pasó de 415 empleados por
suscriptor a 1.210 empleados por suscriptos; y las pérdidas por distribución
pasaron de más del 20% hasta un 7%.
En lo último años, las
inversiones del sector han alcanzado más de 2.500 millones de US$ por año.
4
La luz trajo el gas
Perú generaba electricidad
principalmente de fuentes hidroeléctricas, pero la planificación del sistema
indicó la necesidad de añadir máquinas termoeléctricas para abastecer el
crecimiento de la demanda y añadir seguridad al sistema mediante máquinas en
reserva.
La producción petrolera de
Perú venía en declive y el incremento de la necesidad de combustibles para la
expansión del parque térmico se haría aumentando la importación.
Las reservas probadas de gas
de Perú se encuentran ubicadas en la selva Amazónica. Su explotación requería
inversiones importantes, incluyendo un gasoducto de más de 700 km y
restricciones ambientales estrictas para la puesta en producción del campo.
La industria eléctrica
resultó ser el cliente interno más importante para justificar la enorme
inversión internacional requerida.
Hoy en día, la mitad de la
energía eléctrica consumida en Perú se produce en plantas térmicas alimentadas
totalmente por el gas producido en Camisea a partir del año 2004.
Además, el gas de Camisea se
distribuye en Lima de forma masiva y se exporta en volúmenes importantes a
México.
5
La luz devolvió la paz
Los servicios públicos de
calidad son fundamentales para la gobernabilidad de un país y su progreso
económico.
El mal servicio eléctrico de
Perú llegó a ser motivo y causa del malestar colectivo de toda una nación y se
convirtió en el lado débil de la seguridad nacional frente al terrorismo.
Las políticas públicas
adecuadas convirtieron un problema en parte importante de la solución: un
servicio eléctrico de calidad no es sólo componente principal del bienestar de
los ciudadanos, sino también un motor fundamental del progreso económico.
La luz de calidad es símbolo
de paz.
30-05-18
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