Por Leonardo Vera
Con este texto, el economista
Leonardo Vera inaugura la serie “Casos de estudio“, una iniciativa de la Asociación Venezolana de
Ejecutivos, el IESA y Prodavinci para analizar y
divulgar cómo otros países solucionaron problemas de interés público.
1
Prolegómeno
Durante buena parte del siglo
XX, América Latina se convirtió en el laboratorio mundial más interesante para
observar el desarrollo de muy complejas experiencias inflacionarias, así como
para evaluar, en esta materia, programas fallidos como exitosos. Casos de
inflaciones crónicas y de dos dígitos se observaron desde los años 50 y por
varias décadas en Colombia, México, Perú, Brasil y en los países del Cono Sur.
Otros casos de aceleraciones inflacionarias prolongadas se dieron en Brasil,
Argentina y Uruguay y, aunque las hiperinflaciones no llegaron a los niveles
extraordinarios observados después de las guerras mundiales en los países de
Europa del Este y Central, casos agudos y de corta duración se observaron en
los años ochenta y noventa en Nicaragua, Perú, Bolivia, Argentina y Brasil.
Hacia finales de los años 90,
la mayoría de las amenazas inflacionarias del subcontinente habían sido
conjuradas. En el año 2000, la tasa de inflación promedio de América Latina
llegó a 9%, después de haber alcanzado una década atrás 1.118%. Ya entonces la
economía mundial había entrado en un proceso generalizado de desinflación y una
onda expansiva comenzó a atravesar los bancos centrales del subcontinente
sugiriendo el manejo de la política monetaria bajo regímenes de metas de
inflación, con sustantivo éxitos para mantener las resacas inflacionarias a
raya.
Entre las desinflaciones más
espectaculares que viera la región en los años 90, una ocurrió en Argentina y
otra en Brasil. Ambos países experimentaban procesos de aceleración
inflacionaria en medio de grandes esfuerzos por consolidar la transición a la
democracia.
En el caso de Argentina, la
estrategia que exitosamente se empleó para combatir la aceleración
inflacionaria fue muy publicitada y conocida. La llamada Ley de
Convertibilidad, aprobada por el Congreso en marzo de 1991, permitió poner un
ancla sobre los agregados monetarios amarrándolos a tenencias de activos
externos del Banco Central y resolvió darle una paridad 1:1 al peso argentino,
imponiendo así una férrea disciplina monetaria y fiscal (al menos
transitoriamente), con un éxito inmediato sobre la inflación. Mucho menos
conocida fue la estrategia para revertir el ritmo creciente de los precios,
empleada por Brasil a partir del año 1994 en lo que se conoció como el Plan
Real.
Como veremos, la experiencia
del Plan Real puede ser iluminante en la búsqueda de lecciones para Venezuela.
Brasil, al igual que Argentina y Venezuela, vivió un largo período de inflación
crónica, pero con un componente inercial en el proceso inflacionario que guarda
ciertas semejanzas con la persistencia inflacionaria que muchos estudios empíricos
encuentran para Venezuela. Por lo demás, al momento de iniciar su plan de
estabilización, Brasil venía de un proceso de aceleración sostenida en la tasa
de inflación por más de tres años, justamente el tiempo que ya lleva Venezuela
mostrando aceleración en la variación de los precios. Lo interesante del
programa antiinflacionario brasilero es que pudo lidiar exitosamente con ambas
facetas: la inercia y la aceleración, sin generar en el camino una recesión, y
logrando consolidar hacia adelante un nuevo régimen de baja inflación.
Esta breve nota técnica está
animada a hacer un breve ejercicio histórico con el objeto de rescatar los
factores más relevantes del Plan Real. El ejercicio no deja de ser útil hoy
para Venezuela, considerando que la sociedad escasamente sobrevive a una
dinámica de incrementos en los precios no vista en el pasado, con un gobierno
que increíblemente no tiene un programa antiinflacionario.
2
La situación previa al plan
real
Brasil retorna plenamente a la
democracia en 1989, cuando Fernando Color de Mello, candidato del pequeño
Partido da Renovação Nacional, fue elegido presidente en las primeras
elecciones directas celebradas en el país desde el año 1964. Pero el gobierno
de Collor de Mello duró hasta 1992, cuando el presidente se ve obligado a
renunciar luego de haber sido sometido a un proceso de impugnación por
escándalos de corrupción vinculados al tesorero de su campaña electoral, Paulo
César Farias. El vicepresidente, Itamar Franco, un político de bajo perfil,
asume su lugar en octubre de 1992, con el compromiso constitucional de gobernar
hasta el 31 de diciembre de 1994. Su gobierno rápidamente recibió el apoyo de
una amplia alianza de partidos políticos de centroizquierda para poder
garantizar la gobernabilidad y la sucesión constitucional. Entre los que
acudieron en apoyo destacó el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB),
uno de cuyos dirigentes, el senador Fernando Henrique Cardoso, desempeñaría
cargos claves en la administración de Franco, primero como ministro de
Relaciones Exteriores y después como ministro de Hacienda del nuevo Gobierno.
Itamar Franco no sólo tenía un
gran reto político por delante: llevar a feliz término y sin contratiempos a un
gobierno desacreditado por la crisis política y económica, pero, a fin de
cuentas, el primer gobierno en décadas elegido en elecciones directas. Debía
hacerlo, además, en medio de una gravísima crisis económica, con una economía
en desaceleración y, peor aún, no más asumía la presidencia con una inflación
del 23% al mes. Brasil había intentado, en el largo interludio que abrió
espacio para la transición hacia la democracia, cinco planes antiinflacionarios
y, aunque en todos estos planes (como puede verse en la figura N°1) la tasa de
inflación cedió en las primeras de cambio a las medidas de política, meses más
tarde el fenómeno regresó con renovado vigor.
Figura N° 1 – Tasa de
Inflación mensual del IPC (enero 1985 – diciembre 1995)
Fuente: Tomado de Falcao y
Pinto (1996).
Franco pasó seis meses en
inacción, moviendo piezas de su gabinete y sin ninguna orientación clara.
Mientras tanto, en los establecimientos comerciales los precios cambiaban
diariamente. Su más seria dificultad fue concebir una estrategia económica
contra la crisis inflacionaria y encontrar una cabeza fría que liderara un plan
económico. Después de haber removido a 3 ministros de Hacienda, en mayo de 1993
nombra a Fernando Henrique Cardoso (FHC) como titular de la cartera.
FHC, llegó al Ministerio de
Hacienda con un propósito concreto: diseñar una estrategia de estabilización.
Poseedor de un aura política e intelectual indiscutible, Cardoso carecía, sin
embargo, de los conocimientos técnicos para diseñar una estrategia por sí solo.
Consciente de la gravedad del problema inflacionario, reunió a un grupo de
economistas que gravitaban alrededor del PSDB y que, en su mayoría, habían
pasado buena parte de su vida académica en la Universidad Católica de Río de
Janeiro (PUC/RJ) analizando el problema inflacionario brasilero. Entre otros,
Persio Arida, André Lara Resende, Pedro Malan, Edmar Bacha, Gustavo Franco y
Winston Fritsch se unieron al equipo de Cardoso.
Persio Arida y André Lara
Resende habían desarrollado 10 años antes la tesis de que un sistema de
indexación desincronizada en los precios había llevado a Brasil a exhibir un
grado de inercia en la inflación que tenía que ser encarado con la introducción
de lo que ellos llamaron “moneda indexada”. Un choque monetario ortodoxo,
la confiscación de fondos líquidos o el congelamiento en los precios y salarios,
estrategias antes empleadas en Brasil, no hacían el trabajo pues no podían
lidiar con el componente inercial de la inflación. En contraste, una nueva
unidad de cuenta indexada a la inflación y cuya tasa de conversión con respecto
a la moneda oficial se actualizaba diariamente en función de la misma tasa de
inflación, generaría la sincronización en los ajustes de precios requerida para
tumbar abruptamente la inflación. La unidad de valor indexada no sustituiría al
cruzeiro como medio de pago, pero sí como unidad de cuenta y reserva de valor.
Por otro lado, la unidad de valor indexada mantenía una paridad fija con el
dólar mientras los precios de la economía se desinflaran. Rudiger Dornbusch
había examinado la propuesta de Arida y Lara Resende en un seminario en
Washington organizado por el Instituto de Economía Internacional y, prendado
por la idea, la llamó el Plan “Larida”.
Por otra parte, Edmar Bacha,
quien había participado activamente en el desarrollo del Plan Cruzado y que a
la postre sería otro miembro importante del equipo de Cardoso y artífice del
Plan, venía sosteniendo que la inflación en Brasil estaba sirviendo como
mecanismo para encubrir la grave situación de las cuentas fiscales. Explicaba
Bacha que el sesgo expansivo de la política fiscal en Brasil era el resultado
directo de una dinámica donde los ingresos fiscales se ajustaban endógenamente
con la inflación (por la indexación), en contraste con los gastos
gubernamentales que, al ser ejecutados levemente con retrasos, disminuían en
términos reales y eran cubiertos con creces por los ingresos indexados. Desde
esta perspectiva, vivir con inflación alta y acelerada permitía a los
demandantes de recursos fiscales gastar sin restricción presupuestaria. Así, el
impuesto inflacionario que surgía como resultado del financiamiento monetario
respondía a un acuerdo tácito y necesario, pues era la manera de cerrar ex
post la brecha fiscal. Desde luego, en un contexto de rápida
desinflación, el peligro radicaba en que la dinámica se invirtiera y que el déficit
no pudiera ser encubierto por más tiempo, obligando a ajustar en el camino la
política fiscal. En consecuencia, Bacha proponía salir de este aparente balance
fiscal sin bases sólidas y buscar cómo cerrar el déficit operacional de Brasil
de forma ex ante, en anticipación a cualquier proceso de rápida
desinflación.
Gustavo Franco, quien fungía
como vicesecretario de Política Económica en el Ministerio de Hacienda en el
gobierno de Itamar Franco, y quien luego asumiría la presidencia del Banco
Central, brindó un firme respaldo a la propuesta de moneda indexada de Arida y
Lara Resende, suscribió plenamente la posibilidad de avanzar hacia la reforma
monetaria con la introducción de una nueva moneda (una vez lograda la
estabilización de los precios) y terminaría siendo, junto con Pedro Malan, el
artífice de la política cambiaria y comercial brasilera, abogando por una
flotación administrada del tipo de cambio una vez concluida la reforma
monetaria, como preparación a la posterior introducción de un régimen de bandas
con deslizamiento.
Pedro Malan, quien en
septiembre de 1993 fue nombrado presidente del Banco Central, fue la voz
cantante del Plan. Asumió la responsabilidad junto con FHC de venderlo
políticamente, pero, además, de ejecutarlo y gerenciarlo desde el punto de
vista técnico.
3
El lanzamiento y los
componentes del plan real
Desde que llegó al Ministerio
de Hacienda, Cardoso trató de tomar partido por la ejecución de ciertas medidas
discrecionales para cerrar la brecha fiscal sin tener que seguir recurriendo al
financiamiento monetario. Estaba convencido de que la solución a la crítica
situación de las finanzas públicas era un factor clave para el éxito de una
estrategia antiinflacionaria. Durante el segundo semestre de 1993, Cardoso puso
en marcha un Programa de Acción Inmediata que consistía en un conjunto de
medidas discrecionales orientadas a la reducción y mayor eficiencia de los
gastos del Gobierno Federal, promoviendo la recuperación de los ingresos
tributarios federales, la reestructuración de la deuda de los estados y
municipios con la Unión, un mayor control de los bancos del estado, el inicio
del saneamiento de los bancos federales y el perfeccionamiento del programa de
privatizaciones. No hubo mayor éxito en tal cometido y la inflación seguía en
escalada mes a mes. Tras largas discusiones con el equipo técnico, Cardoso
decidió lanzar un nuevo plan, mucho más integral, audaz y ambicioso.
El Plan Real fue lanzado y
hecho público por FHC el 7 de diciembre de 1993. Para entonces, la inflación ya
estaba en 45% al mes. Preanunciar un plan de estabilización era una estrategia
deliberada y útil, pues la población debía entender claramente las
complejidades del plan, sus secuencias, así como los resultados esperados de
cada etapa. El plan fue concebido en tres fases. Durante una primera fase se
buscaría un mecanismo formal de tipo legal para balancear las cuentas públicas
y comenzar a desmontar el financiamiento inflacionario de los ingresos
fiscales. La segunda fase consistía en la introducción de una nueva unidad de
cuenta con paridad estable con el dólar, pero variable con la vieja moneda (en
función de la inflación). Se buscaba así minimizar la desincronización en los
ajustes nominales de precios y alinear los precios relativos a un vector
no-inflacionario para acabar con la inercia. La tercera fase consistía en la
conversión de la unidad de cuenta a una nueva moneda, con paridad inicial 1 a 1
con el dólar, y la instrumentación de un nuevo régimen cambiario, fiscal y
comercial para sostener la estabilización. Así que el Plan Real fue un esfuerzo
mucho más integral que los planes anteriores, concentrado en los aspectos
esenciales del control de la inflación en Brasil, las fuentes fiscales y
monetarias de la aceleración inflacionaria, el carácter inercial de los
continuos ajustes en los precios relativos y los cambios de régimen monetario,
cambiario y comercial que se requerían para sostener el proceso de
estabilización.
La implementación de cada una
de estas fases merece ser desarrollada con algún detalle para entender los
desafíos, la lógica detrás de las medidas y las razones que explican el éxito
final de plan.
4
Primera fase: el ajuste fiscal
inicia y el fondo de emergencia social
Como se dijo anteriormente, la
primera fase del Plan Real se centró en la búsqueda de un mecanismo formal, de
tipo legal, que permitiera devolverle el balance presupuestario a las cuentas
públicas para así comenzar a desmontar el financiamiento inflacionario. Los
autores del Plan coincidían con la idea de Bacha de que, en un ambiente de alta
inflación, cualquier demora en los pagos le permitía al gobierno disminuir sus
gastos en términos reales, pero, una vez implantado el Plan Real, no solamente
se perdía ese recurso, sino que además era previsible la aparición de nuevas
presiones de gastos, en particular, de gastos salariales en la función pública
y de pagos del sistema público de previsión social.
En este sentido, para ampliar
el control sobre los gastos presupuestarios de los siguientes dos años, Itamar
Franco y FHC presentaron al Congreso una propuesta de modificación de gastos
presupuestarios para los ejercicios fiscales de 1994 y 1995 que por un lado
tomaba en cuenta un escenario de sustancial desinflación y que por otro
proponía esterilizar una parte de los recursos fiscales para destinarlos a un
fondo que se denominó Fondo de Emergencia Social. Los gastos pudieron ser
reducidos en cerca de 44 mil millones de US$ (Nazmi, 1996). El Fondo de
Emergencia Social fue una medida transitoria que suponía retener las inmensas y
descontroladas asignaciones especiales que, por la Constitución de 1988, iban
automáticamente a los estados y gobiernos locales, y redireccionarlas a otros
gastos prioritarios en salud y educación. Los recursos del nuevo fondo no
provenían de ingresos financiados inflacionariamente, sino de contribuciones
tributarias ordinarias del gobierno central, impuestos directos a las
instituciones financieras, y del impuesto a las transacciones financieras. De
esta manera, se le ponía límites presupuestarios a las asignaciones de gastos
descentralizadas y se evitaba, al menos para la emergencia social, el
financiamiento a partir de ingresos generados inflacionariamente.
En Febrero de 1994, el
Congreso aprobó estas reformas presupuestarias transitorias a través de una
enmienda constitucional. La aprobación parlamentaria le imprimía un sello de
legalidad y obligatoriedad a la reforma fiscal, pero, además, un reconocimiento
político a la tesis del equipo de Cardoso sobre la importancia de promover un
balance fiscal ex ante.
Es difícil establecer qué tan
efectiva fue la reforma legal presupuestaria brasilera. Con la caída en la tasa
de inflación, los déficits nominales cayeron abruptamente y, ciertamente, en
los años 1995 y 1996, Brasil tuvo superávits operacionales a nivel del sector
público.
5
Segunda fase: introducción de
la unidad de cuenta indexada
La más audaz y exitosa medida
puesta en práctica durante el Plan Real fue, sin lugar a dudas, la introducción
de una nueva unidad de cuenta para realizar contratos y transacciones, o lo que
se conoció como la URV. Por lo poco convencional que resultó la introducción de
esta figura (que Arida y Lara Resende habían llamado “moneda indexada”),
conviene explicar con claridad su naturaleza y propósitos.
Por casi tres décadas, la
economía y la sociedad brasilera se habían ido armando contra las secuelas de
inflación con cláusulas formales o acuerdos informales de indexación. La
indexación a la inflación pasada, como, por ejemplo, se fue imponiendo en la
práctica en Brasil, permitía a los agentes económicos, en su condición de
productores, intermediarios, mayoristas, detallistas, trabajadores, tenedores
de deuda y hasta al sector público, recuperar el ingreso real o una parte del
poder de compra perdido por causas de la inflación con ajustes recurrentes de
precios. Para cada artículo, para cada sector, para cada contrato, existía
explícita o tácitamente una cláusula o regla de indexación. El mayor problema
con esta práctica era que estos ajustes se hacían con frecuencias diferentes y
de manera absolutamente desincronizada, por lo tanto, no eran neutrales
distributivamente. Así que con cada ajuste siempre había alguien que acusaba
una pérdida de posición relativa y de ingreso real, induciendo al
afectado a pugnar por su propio ajuste. Esta dinámica de indexación con
ajustes desincronizados era, para los economistas brasileros, lo que le
imprimía un carácter inercial o persistente a la inflación. Promover una
reforma monetaria introduciendo de facto una nueva moneda con todas
sus propiedades no tenía sentido hasta tanto la economía no hubiera recuperado
un vector de precios relativos de equilibrio no-inflacionario. Este asunto lo
había destacado uno de los más celebrados y conocidos economista brasileros,
Mario Henrique Simonsen, y fue absolutamente asimilado por Arida y Lara Resende
cuando idearon la reforma monetaria en dos fases.
Por otro lado, la aceleración
en la tasa de inflación que Brasil venía experimentando desde mediados del año
1991 había destruido una de las propiedades básicas o esenciales de la moneda:
la propiedad de reserva de valor. Nadie en Brasil deseaba ahorrar o poner sus
recursos en cruceiros reales, por lo que invertir en cualquier otro activo
financiero o activo real durable resultaba más rentable.
Así que los arquitectos del
plan, cuando tomaron la decisión de introducir en la economía una nueva unidad
de cuenta estable, anclada en una paridad 1 a 1 con el dólar, pero con paridad
variable diaria con el cruceiro real, concibieron un mecanismo que, en teoría,
tenía dos atributos: acabar con los ajustes de precios y salarios
desincronizados y, además, devolverle a la moneda la propiedad de reserva de
valor. Con la introducción de la nueva unidad de cuenta, la URV, todo contrato
o transacción podía seguir haciéndose en moneda de curso legal (el cruceiro
real), pero a precios convenidos en URVs. La paridad entre el cruceiro real y
la URV cambiaría diariamente en función de una interpolación geométrica de la
inflación mensual que justo hubiera registrado la economía durante el último
mes.Con el objeto de guiar a los agentes económicos, la autoridad monetaria
tendría entonces la responsabilidad de hacer tales cálculos y de publicar las
tasas de conversión diarias de cruzeiros reales a URVs. Un mecanismo que en
teoría parecía complicado terminó siendo en la práctica relativamente sencillo
y aceptado en forma masiva. Un ejemplo hipotético ayudará en comprender el modo
en que en efecto trabaja y se desarrolló el mecanismo.
Supongamos que la inflación
registrada el último mes fue del 45%, y tomemos el caso de un vendedor de
manzanas en Río Grande del Sur que acostumbraba a cambiar los precios
mensualmente en función de la inflación justamente registrada. Un mes atrás las
vendía a 100 cruceiros reales por kilo, pero, ahora, un mes después, llegado el
momento del ajuste, se encuentra con una nueva convención que le permite
cambiar los precios diariamente y utilizar una nueva unidad de valor. La
autoridad monetaria ha introducido el día anterior una nueva unidad de valor
(la URV), cuya paridad con el cruzeiro real es 100 a 1, es decir, 100 cruceiros
equivalen a 1 URV, pero también ha dicho que, como la inflación del pasado mes
fue del 45%, la paridad entre el cruzeiro y la URV cambiará cada día y por los
siguientes 31 días a razón de 1,12% diario. En consecuencia, el primer día del
nuevo mes, el vendedor de manzanas tiene la opción de vender el kilo a 1 URV,
pero, en lugar de recibir 100 cruzeiros reales, recibirá 101,12 cruzeiros por
kilogramo. El día 2, una URV tendrá el valor de 102,25 cruzeiros y ése será el
monto en moneda de curso legal que recibirá el vendedor por cada kilo vendido.
Su kilo de manzana sigue exhibiendo un valor público de 1 URV, pero él estará
recibiendo un monto en cruceiros reales cada día mayor mientras haya inflación.
¿Por qué habría de aceptar el vendedor esta nueva convención? En esencia porque
su ingreso sigue estando protegido contra la inflación, pero no porque él haya
fijado un nuevo precio, sino porque la unidad de cuenta que ahora usa está
indexada. De esa manera, la indexación diaria funciona casi que en forma
perfecta para él.
Pero, lo que está funcionando
para este vendedor de manzanas también está funcionando para todos los agentes
económicos y para toda la economía. El comprador de manzanas tampoco pierde,
pues su ingreso, ahora en URVs, ha sido también indexado o protegido por la
nueva unidad de cuenta. De tal manera que el mecanismo de indexación diaria que
permite hacer transacciones con una nueva unidad de valor, al acortar a su
mínima expresión los plazos de los cambios en los precios, termina generando
una uniformidad y una coordinación casi perfecta en los ajustes que acaba con
la desalineación de los precios relativos.
El día 28 de febrero de 1994,
la reforma monetaria dio su primer paso con la creación de la Ley 8.800, un
dispositivo legislativo que introducía transitoriamente la nueva unidad de
cuenta ficticia con una tasa de conversión inicial que fue fijada en 647,50
cruzeiros reales por URV. La Ley estableció que los precios, salarios y nuevos
contratos todos debían establecerse en URV, y, en el caso de los nuevos
contratos, con la expresa prohibición de cláusulas de indexación. En el caso de
los viejos contratos, de común acuerdo, las partes podían escoger entre seguir
marcando en cruceiros reales o en URVs.
Como el sistema en realidad no
puso a convivir simultáneamente dos medios de pago o monedas físicas de curso
legal, los riesgos de que ocurriera una explosión inflacionaria por efectos de
la llamada Ley de Greshman no existían. La habilidad de los arquitectos
del plan de preanunciar una paridad constante entre la URV y el dólar (1 a 1)
fungió como una dolarización indirecta de la economía, sin la necesidad de usar
el dólar como medio de pago. En búsqueda de una moneda (o al menos cuasimoneda)
estable, la gente, como es natural, comenzó a inclinar sus preferencias por el
uso de la nueva unidad de cuenta aún cuando el cruzeiro real siguió funcionando
por los siguientes cuatro meses como el medio de pago.
6
Tercera fase: la introducción
del real y la nueva política cambiaria
La tercera fase del plan
consistió en la consolidación de la reforma monetaria. Lograda cierta
sincronización en los ajustes de precios y la alienación de los precios
relativos, a través de la uniformidad en la indexación que ofrecía el ajuste
diario en la paridad de la URV en cruceiros reales, procedía entonces a
introducir una nueva moneda en sustitución del cruceiro real.
El día primero de julio del
año 1994, cuatro meses después de ser introducida la URV, el cruceiro real fue
sustituido por el real, que terminó siendo la URV, pero con las propiedades
integras del dinero (medio de pago, unidad de cuenta y reserva de valor). El
real se cambiaría por el cruzeiro a razón de 2.750 cruzeiros/reales y, al igual
que la URV, mantenía su paridad inicial de 1 a 1 con el dólar. Todas las
denominaciones monetarias, contratos, depósitos, recibos, precios y salarios
pasaban a denominarse en reales y a razón de la nueva paridad. El proceso de
sustitución y de puesta en circulación de la nueva moneda fue rápido y sin
contratiempos. Incluso, esta tercera fase del plan sobrevivió a la sustitución
de Cardoso del Ministerio de Hacienda, quien, con el apoyo de Itamar Franco, se
convirtió en el candidato presidencial de una gran coalición de centroizquierda.
Su reemplazo, el embajador Rubens Ricupeiro, se convirtió en una nueva palanca
de apoyo para la ejecución del plan. Gustavo Franco reseña el éxito de la
conversión señalando: “La fase de la reforma monetaria del Plan Real constituye
uno de los casos mejor concebidos y ejecutados de la historia”.
Si bien la paridad 1 a 1
estable con el dólar y dolarización indirecta que proporcionó la reforma
monetaria sirvió como ancla de los precios, era vital para las autoridades
económicas instalar la idea de que estaban en capacidad de respaldar la paridad
inicial y que un proceso de devaluación descontrolado no iba a deteriorar
abrupta y sorpresivamente al nuevo arreglo cambiario. Para tal fin era
fundamental contar con la alianza de tres condiciones macroeconómicas
adicionales: señales efectivas de que la inflación estaba siendo controlada, un
nivel adecuado de reservas internacionales con relación a la cantidad de dinero
en circulación y tasas de intereses reales lo suficientemente elevadas.
Con respecto a los resultados
en el plano inflacionario, la entrada de la tercera fase del plan no pudo tener
resultados preliminares más alentadores. La tasa de inflación mensual, que en
el mes de junio había llegado a 46,6%, estaba ya en diciembre del mismo año (1994)
en 0,6%. De un ritmo de inflación mensual promedio del 43,1% durante el primer
semestre de 1994, se pasó a uno de 3,1% en el segundo semestre, y a 1,7% en
1995. En adelante, la inflación dejó de ser un problema macroeconómico para
Brasil (ver Figura N°2).
Figura N° 2 – Tasa de
inflación mensual del IPC (enero de 1993 – junio de 1999)
No menos útil resulta
constatar que, al momento de la conversión monetaria (en julio de 1994), Brasil
contaba con cerca de 40 mil millones de US$ en reservas internacionales
líquidas con la capacidad de cubrir 12 veces la base monetaria y 18 meses de
importaciones. No obstante, muy distinta era la cobertura con respecto al
dinero en sentido amplio (que incluye monedas y billetes, saldos en cuentas
corrientes y posiciones en deuda pública federal, estadal y municipal), donde
las reservas sólo cubrían el 62% de esos activos líquidos. Edmar Bacha
describe la situación del nivel de reservas señalando que “parecía suficientemente
elevado para proveer una línea de defensa para la nueva moneda, particularmente
porque las restricciones a los flujos de salida de capital se mantuvieron
inalterados” (p. 20).
Con la caída abrupta de la
inflación, las tasas de interés reales positivas aparecieron claramente en el
escenario monetario y financiero brasilero. El primer día de la conversión, el
Banco Central de Brasil tomó la decisión crítica de actuar en el mercado
interbancario para propiciar una baja en la tasa de interés a 8% mensual (había
sido 50% mensual un día antes). En agosto, el Banco Central dejó que la tasa se
ajustara a 5% y su descenso continuó por el resto del año. En cualquier caso,
la respuesta del público al ajuste de tasas fue la prevista. En la medida que
día tras día el escenario inflacionario proyectaba un sendero más claro hacia
la estabilidad y en que la rentabilidad de los activos bancarios era lo
suficientemente atractiva, las presiones sobre la demanda de divisas en el
mercado cambiario no se presentaron durante un buen tiempo.
Así que la conjugación de una
muy rápida caída de la inflación, con un nivel de reservas internacionales
relativamente cómodo y ciertas fricciones a las salidas de capital, en un
ambiente de tasas de interés reales atractivas y positivas, coadyuvaron a la
estabilidad del nuevo régimen cambiario.
Por supuesto, el Plan Real
terminó agenciando cambios radicales en la actividad monetaria y del sistema
financiero brasilero. La disminución de la inflación dio lugar a un proceso de
remonetización y recuperación de la demanda de dinero en magnitudes no
esperadas. En el segundo semestre de 1994, la base monetaria como proporción
del PIB creció muy rápidamente, pasando de 0,7%, en junio, a 3.4%, en
diciembre. En el mismo período crecieron en valores constantes la liquidez M1
(155%), los depósitos de ahorro (27%) y los depósitos a plazo (16%). Bacha
(2003) incluso destaca cómo el crecimiento no esperado en la base monetaria,
producto de la remonetización, hizo difícil para el equipo económico cumplir
con las metas cuantitativas establecidas para los agregados monetarios.
El ambiente de remonetización
de la economía brindaba margen amplio y opciones a las autoridades para
desarrollar su política cambiaria. Los arquitectos del plan, particularmente
Pedro Malan y Gustavo Franco, le dieron gran importancia a la estabilidad
cambiaria durante los primeros tiempos posconversión, así que en un principio
se inclinaron por establecer la paridad 1 a 1 entre el Real y el Dólar como el
límite superior por debajo del cual la tasa de cambio podía fluctuar al
interior de una banda. De hecho, la enorme entrada de capitales que se
suscitó en el segundo semestre del año 1994 comenzó a generar presiones hacia
la apreciación del real tipo de cambio. Al final del día, el Banco Central
terminó de administrar un tipo de cambio dentro de una banda asimétrica, donde
el tipo de cambio se fugaba hacia el límite inferior de la banda. En
consecuencia, la paridad unitaria con el dólar que exhibía el real en el mes de
julio se habría de convertir en una apreciación real de casi 49% para el mes de
diciembre.
Este fortalecimiento del real
frente al dólar, en un principio interpretado como un signo de la confianza en
los esfuerzos de estabilización, terminaría generando una importante
controversia entre los analistas y economistas brasileros, muchos de los
cuales advertían sobre los peligros de un recalentamiento del consumo, de un
deterioro en la cuenta comercial de la balanza de pagos y de una pérdida de
confianza en el régimen cambiario. El compromiso de las autoridades en materia
cambiaria se inclinó entonces en seguir un régimen de bandas móviles con cierto
deslizamiento en la paridad central.
El año 1995 fue sin la menor
duda un período para probar la sostenibilidad del Plan Real. La economía
brasilera se mostró resiliente al “efecto tequila” de la crisis mexicana. Si
bien las reservas internacionales de Brasil cayeron cerca de 10.000 millones de
US$ durante el primer semestre del año, hacia el segundo semestre la recuperación
que sobrevino como consecuencia de las fuertes entradas de capital compensó esa
caída y las entradas no pararon hasta el año 1997, cuando las economías
emergentes tropezaron con la crisis asiática.
Al igual que la mayor parte de
las economías emergentes, Brasil tendría al menos dos pruebas que pasar en los
años inmediatos por la agitación de los mercados financieros internacionales:
la crisis asiática en 1997 y la crisis rusa un año más tarde.
7
Los beneficios políticos y
económicos del plan
El período 1994-1995 resultó
extraordinariamente exitoso para la economía brasilera. El Plan Real logró
bajar una de las inflaciones más alta del mundo sin pasar por un período
recesivo, el ritmo de actividad económica se aceleró, mejoraron las condiciones
de vida de vastos grupos de la población, se redujo significativamente el
porcentaje de población en situación de pobreza. Las cuentas fiscales
mostraban, hasta mediados de 1995, superávit primario y déficits operativos
reducidos. La situación de balanza de pagos era sólida, los flujos de entrada
de capital aumentaron significativamente, especialmente la inversión directa, y
Brasil terminó resistiendo con éxito los efectos de la crisis mexicana.
En el plano político las cosas
no pudieron ir mejor para el Senador FHC. Cuando FHC puso su renuncia del
Ministerio de Hacienda, en abril de 1994, los estudios de opinión mostraban su
candidatura con menos de la mitad de los votos del candidato más favorecido
para entonces, Luiz Inácio Lula da Silva. Muy pronto, y justo después de la
introducción del real, Cardoso tomó el liderazgo en las encuestas y,
finalmente, fue electo presidente el 3 de octubre de 1994 con el 54% de los
votos.
Itamar Franco dejó el gobierno
con 0,84% de inflación mensual (según el Índice General de Precios de Mercado),
algo que nadie había conseguido después de la segunda guerra mundial. Más aún,
desde Juscelino Kubistchek (1955-60), ningún jefe de Estado brasilero había
dejado el gobierno con tan grandes índices de popularidad como Franco, que lo
hizo con 90% de respaldo.
Desde luego, no todo fue color
de rosa. A partir de 1996, comenzaron a aparecer síntomas de dificultades y un
creciente debate en torno a la política económica, pero la inflación no fue el
tema ni el problema. Dos focos de controversia destacaban sobre el resto: por
una parte, la apreciación del tipo de cambio y la estabilidad de precios en
presencia de déficits crecientes de balanza de pagos y del sector público, por otra,
la marcha que implicaba la nuevas reformas encaminadas a la transformación
productiva.
***
1. Falcao, M.L. y J.
Pinto de Andrade (1996) Brazil’s new currency: origin, development and
perspectives of the Real, Revista Brasileira de Economia, Vol. 50, N° 4,
pp. 427-467.
2. Las primeras
formulaciones sobre la Moneda Indexada fueron hechas por André Lara Resende en
1985. Para consulta pueden verse sus trabajos en: Lara Resedende A. (1985) A
Moeda Indexada: uma proposta para eliminar a inflacao inercial, Revista de
Economía Política, Vol. 5, N° 2, pp. 130-134, y en Lara Resende, A. (1985)
Moeda Indexada: nem mágica nem panacéia, Revista de Economía Política, Vol
5, N° 2, pp. 124-129.
3. La ideas de Arida y
Lara Resende están recogidas en el documento del trabajo Arida, P. y A. Lara
Resende (1985) Inertial Inflation and Monetary Reform in Brazil, Texto
para Discassao N° 85, PUC/RJ, Janeiro.
4. Bacha expuso
finalmente estas ideas en Bacha, E. (1994) O Fisco e a Inflacao: uma
interpretacao o caso brasileiro, Revista de Economía Política, Vol. 14, N°
1, pp. 5-17.
5. La propuesta de hacer
una reforma fiscal más profunda e integral no gozó de la aprobación del
Congreso. Se esgrimió el argumento de que el gobierno de Franco era de
naturaleza transitoria y por un período de sólo dos años.
6. Nazmi, N.
(1995) Economic Policy and Stabilization in Latin America, Armonk, New
York: M.E. Sharpe
7. Simonsen hizo saber
estos asuntos sobre la reforma monetaria en Simonsen (1984) Desindexacão e
Reforma Monetária, Conjuntura Econômica. Río de Janeiro: Fundação Getúlio
Vargas/IBRE.
8. Gran parte del público
se había ido años atrás a la opción de mantener sus recursos líquidos en bonos
indexados a la inflación del sector público.
9. Así la URV fungía como
una especie de indexador atado a los principales índices de inflación del
período (IPC-FIPE, IGMPM, IPCA).
10. Este fue justamente
el problema que si tuvieron Alemania (1923) y Hungría (1946) cuando en medio de
un proceso hiperinflacionario pusieron a convivir dos monedas con una de ellas
indexada y la otra no.
11. Para mantener la
paridad 1 a 1 de la URV con el dólar, durante el período de transición y antes
de la introducción del Real, la autoridad monetaria propició un ajuste diario
en la tasa de cambio cruzeiro/dólar también en función de la inflación.
12. Ricupeiro dejó
intacto el equipo que venía trabajando sobre el diseño e implementación del
plan y dio su más firme apoyo a las directrices establecidas.
13. Franco, G. (1996) The
Real Plan, Remarks delivered at the seminar “Economics and Society in Brazil:
new trends and Perspectives”, sponsored by the Department of Economics, the
Department of Anthropology and the Center for Latin American Studies at the
University of Chicago and Ministério das Relações Exteriores do Brasil,
November 2 and 3, 1995 ,Chicago.
14. Sáinz y Calcagno
(1999) La economía Brasilera ante el Plan Real y su Crisis, Serie Temas de
Coyuntura N° 4, División Estadística de la CEPAL, Santiago.
15. Las diferencias muy
marcadas entre la base monetaria y los conceptos más amplios de dinero se
debían justamente a las decisiones de portafolio del público que buscaba en el
quasidinero (como los títulos indexados públicos) proteger su patrimonio contra
la aceleración inflacionaria.
16. Bacha (2003) Brazil’s
Plano Real: A view from the inside, en Dutt, A. y J,. Ros
(eds.) Development Economics and Structuralist Macroeconomics, New York:
Edward Elgar.
17. Cifras recogidas por
Sáinz y Calcagno op. cit., p. 13. (1999) La economía Brasilera ante
el Plan Real y su Crisis, Serie Temas de Coyuntura N° 4, División
Estadística de la CEPAL, Santiago.
18. Gustavo Franco lo
recalcó de la siguiente manera: “el sistema de crawling peg tenía que ser
reemplazado por algún otro medio que le permitiera a la tasa de cambio
desempeñar el papel de ancla nominal del programa” Franco, G. op . cit.,
p. 12.
02-05-18
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