por Carlos Hernández Delfino
I
En general, la experiencia
venezolana con los regímenes de control de cambio está revestida de importantes
consecuencias adversas. Estas consecuencias o costos colectivos se aprecian en
grados variables en cada uno de los controles que se han impuesto, los cuales
difieren entre sí en cuanto a: (i) las circunstancias específicas que hicieron
necesarios los controles de cambio y los controles de precios concomitantes;
(ii) las causas que explican el agravamiento del deterioro en el balance
externo que derivó en tales controles, entre ellas, las políticas públicas
prevalecientes; (iii) la modalidad del régimen cambiario adoptado y su
instrumentación; (iv) sus fundamentos legales; y, (v) las consecuencias del
control de cambio y de su desmantelamiento.
Conviene aquí hacer una
distinción —pues no pocas confusiones surgen por no hacerlo— entre elRégimen
cambiario, esto es la formulación de las reglas generales y de los arreglos
institucionales que regulan el funcionamiento del mercado cambiario y que debe
ser objeto de concordancia entre el Ejecutivo y el banco central; y la Política
cambiaria, es decir, la actuación del banco central en el mercado cambiario
para cumplir con sus objetivos, en estrecha coordinación con el gobierno. La
efectividad de esta coordinación depende de diversos factores institucionales,
del compromiso en torno a los objetivos de la política económica especialmente
la reducción y control de la inflación, de la disciplina fiscal y monetaria y,
sobre todo, de la independencia efectiva del banco central en cuenta de que las
políticas monetaria y cambiaria están indisolublemente vinculadas entre sí.
Desde 1940 se han aplicado
en Venezuela cinco regímenes de control de cambio —incluyendo el actual— que
difieren entre sí en cuanto a los factores enunciados. Esa experiencia ofrece
luces y una guía para evaluar con propiedad el régimen y la política cambiaria
que se han venido aplicando desde 2003, y por ello se dedicaran las próximas
líneas a repasar sus principales características e implicaciones.
El control de cambio de 1940
Por decenios había existido
en Venezuela una cultura de tipo de cambio fijo, inclusive en arreglos
diferenciales pero fijos (es decir dos ó más tipos de cambio fijo para sendos
segmentos del mercado), que más tarde resultó en extremo difícil modificar en
la ruta que las autoridades financieras de la democracia se habían trazado
hacia la unificación cambiaria. En general, a lo largo de la historia
republicana del país, una posición de superávit en la cuenta de mercancías del
sector externo (el valor de las exportaciones menos el valor de las
importaciones de bienes durante un lapso determinado) era más la situación general
que la excepción y a esa circunstancia puede atribuirse la notable estabilidad
cambiaria observada aún durante períodos de graves perturbaciones internas,
como las que caracterización el acontecer nacional hasta el advenimiento de la
paz a comienzos del siglo XX.
Pero hacia 1940 la
confrontación europea en curso, que derivó en la segunda guerra mundial,
deprimió sensiblemente el comercio internacional y por ello disminuyeron los
ingresos de exportación de Venezuela y las fuentes ordinarias de financiamiento
del gasto fiscal, que fue reducido ese año a través de medidas de austeridad,
incluida la rebaja de los sueldos de los empleados públicos. La producción y
exportación petrolera decayó en proporciones no compensadas por el incremento
de precios de ese año, debido a la reducción de las actividades de las empresas
operadoras y a la pérdida de mercados en Europa, mientras que las importaciones
mantenían una escala elevada con relación a la década previa. Existía, pues, un
desequilibrio en las transacciones de mercancías y servicios del país con el
exterior, ocasionado por una perturbación que no tenía carácter pasajero.
En esas condiciones fue
adoptado, en 1940, un régimen de centralización de todos los ingresos de
exportación del país y el control de las importaciones y de otros gastos
externos, a fin de asegurar la estabilidad de la paridad cambiaria y un
desempeño ordenado del mercado de cambios. La Oficina Nacional de
Centralización de Cambios estuvo a cargo de la recepción de las divisas por
exportación hasta que fue liquidada, en octubre, cuando sus funciones fueron
asumidas por el Banco Central de Venezuela que inició sus operaciones ese año.
Fue establecido un mecanismo
de asignación de divisas a las distintas finalidades previstas por el gobierno
conforme a un riguroso orden de prioridades y la administración del régimen
estuvo a cargo de la Comisión Nacional de Control de Importaciones.
La rigidez inicial del
control basado en la paridad de Bs. 3,19 por US$ que se había mantenido desde
1938, fue flexibilizada gradualmente: ya en 1941 coexistían un mercado
controlado con uno libre en el que se podían realizar todas las transacciones
no incluidas en el segmento controlado. El mercado controlado comportaba un
sistema de cambios diferenciales el cual, con distintas variantes y paridades,
estuvo vigente hasta el control de cambios de 1960. La comisión a cargo del
control de importaciones fue suprimida en 1944 y la paridad para la venta al
público (Bs. 3,35 por US$), así como la correspondiente al sector petróleo (Bs.
3,09 por US$) se mantuvieron hasta 1963, mientras que los tipos aplicables a la
compra de divisas a exportadores agrícolas fueron utilizados como incentivo
para estimular esas actividades y por ello sujetos a gradual depreciación.
La regulación sustitutiva de
la que regía para el mercado cambiario fue decretada en agosto de 1944 y desde
entonces las divisas generadas por las exportaciones de hidrocarburos deben ser
de venta obligatoria al BCV.
El control de cambio de 1940
fue establecido con base en el Decreto-Ley de 24 de junio de 1940, que
incorporó el régimen de controles al marco definido por la restricción de la
garantía de libertad económica que había sido previamente decretada a través de
instrumentos normativos del mismo rango, con el objeto inicial de facultar al
Ejecutivo Nacional para intervenir en la economía fijando los precios de
ciertos productos considerados de primera necesidad. Los alcances iniciales de
la restricción de la garantía económica fueron ampliados por medio de otros decretos-leyes
pues era aquella una situación de emergencia derivada de los efectos negativos
del conflicto en Europa sobre el abastecimiento interno y la posición externa
del país. Pero además, la ruta que siguió la ampliación gradual de la
restricción a esa garantía refleja la prudente consideración del gobierno de
entonces hacia los principios constitucionales que estaban siendo afectados
como consecuencia de una situación de “calamidad nacional” determinada por
factores externos, totalmente fuera de su ámbito de influencia.
El control de cambios de
1940 cumplió, en buena medida, con los objetivos que determinaron su aplicación
pues permitió contener el deterioro de la balanza comercial de Venezuela con el
resto del mundo, se logró la concentración de los flujos de ingresos de divisas
en el Banco Central y su asignación conforme a las políticas del momento, y la
devaluación acumulada para el tipo de venta al público fue sólo 5%, entre 1940
y 1944, con una inflación promedio anual de 4,9% y de 7,6% en 1944.
El control de cambio de
1960
El control de cambio
iniciado en 1960 estuvo precedido de una considerable expansión en el sector
petrolero y de ingresos de capital por inversiones extranjeras. Entre 1950 y
1957 la producción de petróleo venezolano registró un incremento interanual
promedio de 9,7% mientras que las exportaciones aumentaron 9,4%. Los precios
crecieron a lo largo de ese lapso y en 1957 el precio promedio del barril de
petróleo exportado era US$ 2,65 por barril, superior en US$ 0,53 al de 1950.
Estos resultados se insertan
a la tendencia creciente de la producción petrolera en Venezuela que explica en
mucho las altas tasas de crecimiento del ingreso real desde la culminación de
la Segunda Guerra Mundial hasta 1970. Esa notable expansión reflejaba el
continuo incremento de la actividad petrolera mundial en el período de la
posguerra. La creciente demanda global energética respondía no solo a la alta
tasa de crecimiento económico mundial que prevaleció hasta el primershock petrolero
de comienzos de los setenta, sino también al efecto de los precios
relativamente bajos de la energía. De hecho, el rezago de los precios del
petróleo con respecto a la inflación mundial determinó un deterioro acumulado
de la capacidad de compra externa de los países exportadores de hidrocarburos
que finalmente se corrigió con la primera serie de aumentos importantes de los
precios del petróleo iniciada a fines de 1973.
En Venezuela, la política de
nuevas concesiones de la dictadura perezjimenista entre 1956 y 1957, y la
incidencia de eventos sobrevenidos como la guerra del Sinaí, el cierre del
canal de Suez en 1956, el sabotaje a un oleoducto que transportaba petróleo a
la zona del Mediterráneo y la interrupción del suministro de petróleo árabe
hacia algunos países de Europa, determinaron una mayor dependencia del petróleo
venezolano y es así como la producción alcanzó a 2,8 millones de barriles
diarios en 1957, el nivel máximo registrado hasta ese momento. La inversión
privada externa hacia Venezuela se expandió sostenidamente durante la
posguerra, animada por el desempeño del sector petrolero.
Sin embargo, ese cuadro se
modificó en sentido opuesto en 1958 pues disminuyó la producción petrolera como
consecuencia del debilitamiento de la demanda y la aplicación de políticas
restrictivas en los Estados Unidos. El canal de Suez fue reabierto y el
gobierno democrático venezolano suspendió el otorgamiento de concesiones. Los
precios cayeron a partir de 1958 y esa fase decreciente se mantuvo hasta 1970.
El saldo de las transacciones externas corrientes fue negativo a partir de
1956, como punto convergente de una tendencia al deterioro iniciada al comienzo
de la década. Al intentar explicar este resultado es necesario referir el
efecto de la “sobrevaluación” cambiaria que venía acumulándose.
A partir de 1960 la
inversión privada externa se hace negativa y así se mantiene hasta 1964. Para
completar el cuadro adverso, la debilidad del sector externo en un contexto de
alta inestabilidad e incertidumbre política, en concurrencia con las mayores
tasas de interés prevalecientes en EE UU que restaban atractivo a la colocación
de capitales en actividades productivas o en inversiones financieras con riesgo
venezolano, determinaron una persistente salida de capitales.
La disminución en las reservas
internacionales netas a partir de 1958 continuó en 1960 cuando llegaron a US$
404,7 millones en septiembre de ese año, con una cobertura de sólo cuatro meses
de importaciones de mercancías.
Un déficit de importancia se
mantuvo por tres años consecutivos desde 1958. En 1960 la disminución de los
ingresos ordinarios del fisco se encontró con la aceleración del gasto y este
desequilibrio fue cubierto, en alta proporción, con endeudamiento público,
dentro del cual el de origen externo fue destinado íntegramente a la ejecución
de obras y no a cubrir el déficit fiscal corriente. Es necesario destacar que
el endeudamiento público fue moderado y controlado, por lo que en el curso de
pocos años ya se había amortizado la nueva deuda externa y la interna se había
reducido. En esos años el componente doméstico del endeudamiento público estaba
fundamentalmente conformado por Letras del Tesoro cuyo ciclo de emisión y
rescate se asimilaba al de la gestión presupuestaria.
En estas circunstancias tan
comprometidas fue adoptado, en noviembre, un control de cambios diferenciales
con dos mercados: uno controlado con un tipo de cambio de venta de Bs. 3,35 por
US$ y uno libre, con un tipo de cambio determinado por las condiciones de
oferta y demanda en el mercado de divisas. Además existían otros tipos de
cambio que se aplicaban a las transacciones del sector petrolero, al hierro, al
café y al cacao, y al sector público.
Las necesidades de divisas
fueron atendidas por el BCV a través de la banca comercial cumpliendo con las
normas y procedimientos previstos. Para administrar el control de cambio fue
constituida, en 1961, la Oficina de Control de Cambios, adscrita al BCV. Los
ingresos de divisas originados en la exportación de petróleo y hierro estaban
sometidos al control directo del Banco, mientras que los correspondientes a
otras exportaciones e influjos de capital podían concretarse en el mercado
libre de cambios. Fue aplicado un subsidio diferencial a la venta de divisas al
BCV por parte de los exportadores de café y cacao, como estímulo a su
actividad. Las remesas de beneficios y la repatriación de capital por
inversiones extranjeras, podían ser satisfechas a través del mercado
controlado, siempre y cuando el ingreso de capitales correspondiente se hubiese
canalizado a través del BCV, de otra forma estas operaciones debían realizarse
en el mercado libre. Fue asignado un cupo mensual de divisas a la banca
comercial para atender las ventas al público, de acuerdo con las reglas de distribución
entre los distintos destinos impuestos por el régimen. A estas disposiciones
debían sujetarse los bancos y por ello sus actividades en el mercado de cambios
estaban sometidas a la supervisión y control de las autoridades cambiarias.
La concepción inicial del
nuevo régimen cambiario resultó incompleta y con imprecisiones, por lo que se
hicieron necesarias varias enmiendas que fueron incluidas en sucesivos decretos
a partir del 8 de noviembre de 1960.
Como en todas las
experiencias de controles de cambio, la contención inicial del desequilibrio
externo lograda a través de las restricciones que implicaba el control sobre el
comercio de divisas, desfasó el necesario ajuste macroeconómico con las
consecuentes distorsiones en términos de crecimiento, empleo y asignación de
recursos, aunque éstas se manifestaron en mucho menor grado del que fue
característico en las experiencias posteriores.
El control de cambio de 1960
se basó en el decreto que restringió la libertad económica y reguló la
adquisición y distribución de divisas por parte del Banco Central, en el marco
de los controles allí establecidos. Al entrar en vigencia la Constitución de
1961, fueron restringidas las garantías económicas (hasta que treinta años más
tarde, en julio de 1991, quedaron restituidas) y en el nuevo orden así
establecido fue reglamentado el control de cambio impuesto el año anterior, a
través de regulaciones relativas a los flujos cambiarios en el mercado
controlado, al régimen de importaciones y al funcionamiento del mercado libre.
De nuevo, la alteración de la libertad cambiaria se sustentó en la restricción
de las garantías constitucionales, mediante decretos que tenían el rango de
leyes.
El control de cambio fue
suprimido en enero de 1964 y el régimen sustitutivo mantuvo la obligación de
venta al BCV de las divisas generadas por la exportación de hidrocarburos y de
hierro, así como los ingresos de divisas realizados por las compañías que
operaban en esas actividades a fin de cubrir sus gastos en el país y el pago de
impuestos.
El nuevo régimen cambiario
contempló un tipo de cambio fijo para la venta al público de Bs. 4,50 por US$ y
otro de Bs. 4,40 por US$ para petróleo. Desde la óptica fiscal la devaluación
elevó los ingresos de origen petrolero al tiempo que redujo significativamente
las utilidades cambiarias con un efecto neto moderadamente expansivo sobre los
ingresos ordinarios del Fisco. El impacto de la modificación cambiaria en la
valoración y servicio de la deuda externa fue de poca significación en virtud
del uso moderado que se había hecho del endeudamiento público.
El desmontaje de los
controles no se tradujo en incrementos de precios significativos y no se
produjeron efectos fiscales desfavorables. La respuesta de política económica a
la crisis fue una combinación de disciplina fiscal e importantes reformas
presupuestarias, aumento del gasto en salud y educación, y un cuerpo ordenado
de políticas expresadas en la ley de medidas económicas de emergencia y en el
plan para la recuperación económica. El régimen fue relativamente fluido y de
baja complejidad y el gobierno de entonces logró reducir, en buen grado, los
efectos perversos del control de cambio. La devaluación acumulada durante la
vigencia del control fue muy moderada si se le juzga a la luz de los controles de
cambio que habrían de venir. Entre 1961 y 1963 el crecimiento promedio del PIB
total fue próximo a 4%; la tasa de desempleo bajó de 14% en 1963 a 10% en 1964,
y la inflación fue 0,6% en promedio entre 1961 y 1963, mientras que en 1964 fue
solamente 1,5%.
En esos años, Andrés Germán
Otero y Alfredo Machado Gómez, dos venezolanos de excepción, con miras de largo
aliento, capacidad y vocación de servicio público, ocuparon entre 1961 y 1965,
la cartera de Hacienda y la presidencia del Banco Central, respectivamente.
Continuaremos en la próxima
entrega con el control de cambio de 1983.
30-08-15
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