Por Carlos Hernández Delfino
El anterior artículo estuvo dedicado
a la génesis y evolución del Fondo Monetario Internacional, una de las
instituciones surgidas de los acuerdos alcanzados por un grupo de naciones al
acercarse el fin de la Segunda Guerra Mundial, con el propósito de construir un
orden financiero internacional basado en la estabilidad y la cooperación.
Abordaremos ahora una reseña compacta de la relación del país con esa
institución.
Venezuela estuvo
representada en la conferencia de Bretton Woods (1944) por el Ministro de
Hacienda, Dr. Rodolfo Rojas acompañado de Alfonso Espinoza, Cristóbal L.
Mendoza, J. J. González Gorrondona y Manuel Pérez Guerrero. La adhesión de
Venezuela fue sometida a la consideración del Congreso. Sin embargo, existía
desde 1941 un sistema de cambios fijos diferenciales, enmarcado en el control
de cambio decretado en 1940, con la finalidad de moderar las desventajas
competitivas de las exportaciones tradicionales de café y cacao respecto al
petróleo. De esa forma aplicaban para esos rubros los tipos de cambio siguientes:
para el café lavado, Bs. 4,60/US $; cacao, café trillado y ganado, Bs. 4,30/US
$, y petróleo, Bs. 3,09/US $ (véase en Prodavinci, Los controles de cambio en
Venezuela, I).
El sistema de cambios
diferenciales era incompatible con el Convenio Constitutivo del FMI que
erradicaba los cambios múltiples y propendía hacia regímenes unificados y libres.
Pero el mismo Convenio contemplaba las fórmulas para la transición desde un
régimen al margen del Convenio hacía uno libre de restricciones, pues concedía
un lapso de cinco años para que los países erradicaran esas prácticas.
Venezuela no pudo cumplir con ese compromiso, sin embargo, tal circunstancia no
implicó el quebrantamiento de la adhesión del país al Fondo. Finalmente, en la
víspera del vencimiento del plazo para suscribir el Convenio (31 de diciembre
de 1946), Venezuela se adhirió a él. El régimen de cambios diferenciales, tan
insertado en la cultura venezolana, tendría vigencia hasta la década de 1960.
En abril de 1960, Venezuela
acordó un programa de asistencia financiera con el FMI a fin de atender la
grave situación externa que se manifestaba en una reducción de las reservas
internacionales que ya venían registrando las cuentas del Banco Central de
Venezuela (BCV) desde 1958. Las perturbaciones internas, el déficit fiscal, la
reducción en el flujo de ingresos por exportaciones, la merma de las
inversiones extranjeras y las salidas de capital, concurren a explicar un
cuadro extremadamente comprometido en aquellos años. Las reservas netas del
país a fines de marzo de 1960 eran de 505 millones de dólares, apenas
suficientes para cubrir cinco meses de importaciones, aunque hoy nos parezca
una situación de relativa abundancia.
El arreglo con el FMI fue
del tipo Stand-By, mediante el cual el Fondo proporciona asistencia de
corto plazo (generalmente a un año y excepcionalmente hasta tres años) a países
afectados por desequilibrios temporales o cíclicos de Balanza de Pagos. El
acuerdoStand-Bydel FMI fue creado en 1952 y ha evolucionado desde entonces en
una dirección de mayor flexibilidad, agilidad y amplitud en el uso de los
fondos, especialmente a raíz de la crisis global iniciada en 2008. Ahora se
contempla, por ejemplo, la posibilidad de desembolsos anticipados y el
Mecanismo de Financiamiento de Emergencia que otorga créditos en situaciones
críticas. Para los países de bajos ingresos se han creado arreglos
concesionales tales como el Servicio de Crédito Stand-By, a una tasa nula
de interés; o el Servicio de Crédito Rápido, que atiende necesidades urgentes
de Balanza de Pagos y contempla baja condicionalidad.
El Stand-By con
Venezuela incluyó una asistencia de 100 millones de dólares para lograr la
estabilización de la economía en un año. El país no hizo uso de esos recursos
pues la merma en las reservas internacionales pudo ser aminorada través de
diversas operaciones: la contratación de un empréstito externo para obras por
200 millones de dólares; las operaciones de crédito de corto plazo realizadas
por el BCV (por un total algo mayor a 300 millones de dólares), entre ellas una
línea con el Banco de la Reserva Federal de Nueva York, y la venta de parte de
las reservas de oro (220 millones de dólares) para satisfacer obligaciones
previas y proveer de liquidez al BCV. Luego, en noviembre de 1960, fue adoptado
nuevamente un control de cambio como una medida extrema para contener la salida
de divisas. Este control habría de permanecer vigente hasta 1964 (véase en Prodavinci, Los controles de cambio en Venezuela,
I).
Dos décadas más tarde, los
efectos del cuadro petrolero adverso que se inició en 1986, con una caída en el
precio de exportación del petróleo de 51%, fueron amplificados por las
políticas públicas de aquellos años, que propiciaron altos niveles de gasto y
ampliaron el desequilibrio fiscal que fue financiado a su vez con volúmenes
crecientes de endeudamiento público interno. El control de cambio se había
mantenido ya por seis años, acumulando severos desequilibrios y deformaciones
en el aparato productivo.
La economía venezolana había llegado a un punto de
extrema criticidad y privaba en el país un sentimiento de inconformidad,
desasosiego y tensión social. Elevada inflación, erosión del ingreso, escasez
de productos básicos, expectativas de devaluación creciente, pérdida de
reservas internacionales y un elevado déficit fiscal, fueron las contrapartidas
del crecimiento del PIB y del empleo, registrados en los años del Plan Trienal
(1986-88).
A comienzos de 1989 el nuevo
gobierno acometió un programa de estabilización macroeconómica y de reformas
institucionales para corregir los desequilibrios y alcanzar niveles razonables
de eficiencia económica y de competitividad. El programa contempló una
estrategia de financiamiento que incluyó la reestructuración de la deuda
pública externa con la banca internacional bajo los lineamientos de la
iniciativa Brady, es decir, la reducción de la deuda y la provisión de
nuevo financiamiento en armonía con las necesidades de una recuperación
económica sostenible. En cada una de las fases programadas se recibió el apoyo
del FMI, del Banco Mundial y de varios gobiernos de países industrializados. El
acuerdo con el FMI se concretó en torno a un programa de Servicio Ampliado
del FMI (SAF) iniciado en junio de 1989 y terminado (oficialmente) en
marzo de 1993.
Los programas SAF fueron
diseñados para situaciones en las cuales la naturaleza estructural del
desequilibrio externo y de otros desajustes incluida la contracción económica,
requiere de un plazo mediano (hasta cuatro años) para superarlos; exige
transformaciones institucionales de cierta amplitud y profundidad; y un mayor
nivel de financiamiento que el contemplado en los programas Stand-By. Los
países se comprometen a acometer reformas estructurales para superar las debilidades
institucionales además de adoptar políticas para la estabilización de la
economía, en el marco de la condicionalidad establecida en el programa. El FMI
realiza revisiones periódicas del desarrollo del programa, provee asesoría y
atiende las consultas necesarias para superar los escollos que puedan
presentarse e introducir los cambios que las circunstancias reclamen. El monto
de la asistencia financiera al que un país podría tener acceso depende desde
luego de su situación, pero normalmente se ubica en 145% de la cuota del país
en el FMI para cada año, con un acumulado durante la duración del programa de
435% de la cuota (la cuota de Venezuela, expresada en dólares de EE UU, es en
la actualidad cercana a 5.208 millones, aproximadamente). Sin embargo, existe
la posibilidad de ampliar esos —también los plazos— en situaciones
excepcionales (Política de Acceso Excepcional del FMI) y así ha ocurrido con
algunos países. Por ejemplo, en 2010, fue aprobado un acuerdo de Facilidad
Ampliada con Irlanda por el equivalente a 2.322% de su cuota. Grecia acordó un
programa del mismo tipo en 2012 por 2.159% de su cuota, en el marco de un plan
financiero estructurado con la Unión Europea por 172 millardos de euros.
Anteriormente, en 2010, el FMI había aprobado un Stand-By con Grecia
también en condiciones excepcionales. En 2014 el FMI aprobó un
programa Stand-By con Ucrania por 17.000 millones de dólares, 800% de
su cuota. El año siguiente fue acordado un programa de Servicio Ampliado a
cuatro años. La Federación Rusa convino un acuerdo de Facilidad Ampliada con el
FMI en 1996 por más de 10.000 millones de dólares. El pago del financiamiento
recibido se cumple en lapsos extendidos de hasta diez años con un plazo de
gracia.
El programa de Servicio
Ampliado de Venezuela de 1989 contempló desembolsos por cerca de 4.800 millones
de dólares. En la fase de estabilización, se eliminó el régimen de cambios
diferenciales, se liberaron las tasas de interés de mercado hasta un máximo de
30%, se redujo el ámbito de los controles de precios con la excepción de 18
artículos, se instrumentó una política comercial flexible, se ajustaron las
tarifas de las empresas públicas, se redujo el déficit fiscal y se aplicó una
política monetaria flexible. Al mismo tiempo fueron aumentados los salarios, se
instrumentaron programas de apoyo social y se aplicó una política de subsidios
directos para aminorar el impacto de las medidas sobre la población de menores
recursos. El programa de transformaciones institucionales se centró en la
reforma fiscal, la reforma financiera y la reestructuración del Estado a través
de la privatización, reestructuración y liquidación de empresas y entes
públicos descentralizados.
Es conocido el desenlace de
este programa en 1993, luego de dos años de vigoroso crecimiento del ingreso y
la inversión. A su interrupción siguió una profunda crisis, una de cuyas
manifestaciones más relevantes fue el colapso, en 1994, de varias instituciones
bancarias que en conjunto concentraban más de 50% de los depósitos del público.
Escapa a la intención de estas notas discutir el diseño y aplicación del
programa, sus resultados, condicionantes políticos y los desaciertos que
podrían señalarse, más allá de hacer referencia a la alteración sufrida por la
secuencia natural que vincula los procesos de liberalización económica y las
reformas que le dan sustento. Ejemplo de ello fue el marcado desfase que acusó
la aprobación de la reforma a la normativa legal bancaria, concretada durante
el gobierno de transición cuando ya estaban actuando los factores
desencadenantes de la crisis bancaria.
En junio de 1994 fue
adoptado un nuevo control de cambio con un mercado cambiario único y un tipo de
cambio fijo lo que inevitablemente propició la aparición de un mercado
paralelo, no legalizado (véase en Prodavinci, Los controles de cambio en
Venezuela, III). Alta inflación, elevado desempleo, Balanza
de Pagos deficitaria y restricción en las fuentes de financiamiento externo
eran las condiciones predominantes aquel año y el siguiente. El Gobierno adoptó
entonces un programa de estabilización y reformas conocido comoAgenda
Venezuela, con el concurso del FMI. En julio de 1996, esa institución dispuso
una facilidad crediticia precautoria a un año (Precautionary Stand-By) por US$
1.400 millones, de la cual efectivamente se utilizó 36%. Esta facilidad reúne
las características de los programas Stand-By ya comentadas, pero el
país solo utilizaría los recursos del Fondo si las circunstancias así lo
exigiesen: no se trata de desembolsos programados en función de la marcha del
programa sino de una facilidad contingente y esa es la diferencia con un
programa Stand-By ordinario.
Los objetivos de la Agenda
Venezuela incluían moderar la inflación, estimular la inversión, crear las
bases para un crecimiento económico sostenido y reducir la pobreza. Las
reformas abordaban las áreas financiera, de seguridad social, y la privatización
y reestructuración de entes públicos. Fueron liberalizados los mercados de
cambio y del dinero, y removidos los controles de precios de bienes y servicios
con excepción de las medicinas. El precio de los combustibles fue aumentado y
elevadas las tarifas de la electricidad, telecomunicaciones y transporte. Los
resultados fueron favorables desde el punto de vista de los equilibrios fiscal
y externo, pero en 1996 se registró la tasa anual de inflación más alta hasta
entonces (103,2%) como consecuencia del desmontaje del control de cambio y de
los ajustes de precios. El año siguiente creció la economía, en particular, el
sector petrolero por el impulso de las inversiones asociadas al proceso de
apertura, y se redujo considerablemente la inflación (37,6%).
Epílogo
Los programas con el FMI han
evolucionado, especialmente en los últimos años, para ofrecer mayor
flexibilidad y holgura en el financiamiento y en la aplicación de la
condicionalidad. Se han diseñado nuevas facilidades y servicios a tono con el
signo de las crisis y las necesidades de los países con dificultades de balanza
de pagos, en un mundo interrelacionado y heterogéneo. El apoyo del FMI se
implementa a través de su función de asistencia técnica y financiera para
diseñar y aplicar políticas efectivas a fin de favorecer la estabilidad, el
desarrollo y el abatimiento de la pobreza; y acompañar a los países a través de
la función de seguimiento y vigilancia. Es, no obstante, responsabilidad última
de estos, el diseño y aplicación de los programas de estabilización y reformas.
En determinadas situaciones,
cuando a la ocurrencia de perturbaciones fuera del alcance de los países se
añaden políticas económicas francamente inadecuadas y deformaciones
institucionales que agravan sus consecuencias y erosionan la credibilidad y
reputación de las autoridades en los países afectados, el apoyo del FMI puede
constituirse en una condición necesaria para convocar otras voluntades cuando
las autoridades del país asumen un compromiso responsable de solución de sus
problemas. Nos referimos a los restantes organismos multilaterales, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, por ejemplo; la comunidad
financiera internacional y los gobiernos de las naciones vinculadas
comercialmente con el país en dificultades.
Desde siempre han confluido
críticas hacia el FMI, especialmente como consecuencia de la condicionalidad
que su apoyo financiero y técnico impone sobre los países; o de las
implicaciones de la disciplina fiscal y monetaria que en determinadas circunstancias
deben asumirse en el marco de los programas del Fondo; o de la supuesta rigidez
de los modelos cuantitativos de programación financiera que utiliza; o la de un
balance precario entre las severas exigencias de los planes que deben ser adoptados
y la magnitud del financiamiento. El tono y foco de esas críticas también ha
cambiado en el curso de los años. En algunos casos esas críticas no carecen de
fundamentación y podrían enmarcarse en el ámbito de una controversia
constructiva; en otras se trata de posturas mineralizadas que no contribuyen a
explorar vías de efectiva solución. La pertinencia o no del apoyo de los
organismos multilaterales en la solución de una crisis de cierta gravedad y
extensión, es una cuestión que debería abordarse caso por caso, en cuenta de
los particulares condicionantes políticos, económicos y sociales del país de
que se trate, y no sujetarse a preconcepciones portadoras de tanta rigidez como
aquella que se atribuye a esos organismos.
26-08-16
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